周东飞：政府主导拆迁更需以权利制衡权力

　　作者：周东飞

　　3月8日，全国人大代表、物权法起草人之一、十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明透露，《城市拆迁条例(草稿)》已经拟定，正在广泛征求专家学者、被拆迁人等各方意见。据悉，在提交讨论的草稿中，开发商主导拆迁过程的旧模式将变更为政府主导模式。

　　王利明解释说，开发商主导拆迁往往会做出一些不恰当的行为，甚至是野蛮拆迁，严重损害了老百姓的利益。现在的问题是，如果由政府来主导商业拆迁，就必然会有利于保护公民合法权益吗？今年初被媒体披露的江西丰城“株连拆迁”，恰恰是政府主导商业拆迁的实例。让人遗憾的是，在公民合法权益保护方面并没有出现什么亮点，反倒是于野蛮拆迁之外，新增了让人悚然的“株连”。

　　贸然让地方政府主导商业拆迁，可能对公民财产权益造成更深的伤害，甚至这要比公民直面开发商更加糟糕。或许正是基于这样的顾虑，2004年《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》第五条为政府设置了“止步令”，规定政府行政机关不得直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。如今，在修订《城市拆迁条例》的过程中，规定商业拆迁亦由政府主导，显然是对上述禁令的突破。我们更愿意将此理解为一种护佑民众权益的善意，但仅有善意并不足以结出善果。要使政府主导的拆迁为民众所接受，并最终成为保障被拆迁人利益的有效制度设计，一些完善的配套措施显得必须而且紧迫。

　　首先要考虑的问题，应该是如何让政府超脱于拆迁的利益格局之外。基于高速发展的政绩冲动，以及出让土地的收益期待，在开发商与被拆迁人的天平上，地方政府更愿意把屁股坐哪边不难想象。而且，相较于开发商顶多是雇佣几个地痞无赖的手段，地方政府不仅可以动用庞大的行政资源甚至司法资源，而且能够轻松找到“公共利益”之类的借口。很多时候，被拆迁人实际上是在和开发商、政府结成的利益联盟博弈，其胜算的希望当然渺茫。政府主导的商业拆迁要想实现公平，必须首先打破政府与开发商之间的利益结盟倾向，厘清政府职能，加速政府转型，把增长之类的任务交由市场去完成。

　　权力将以何种方式运作，亦是政府主导的拆迁能否造福于民的重要因素。根据《物权法》的立法精神，拆迁可以分为公益拆迁和商业拆迁两种类型。基于公共利益的公益拆迁理应由政府主导，这一点没有疑问，但必须遵循给予补偿并保障居住条件等原则。而商业拆迁应该属于普通的买卖协议，被拆迁人和开发商属于地位平等的买卖双方，自可基于公平自愿展开讨价还价。政府主导商业拆迁应当恪守公共权力的本位，给买卖双方以充分的议价自由，只有当双方无法解决问题时才能让权力入场，通过到位的监管和公正的仲裁，来实现对于弱者利益的呵护。

　　既然由政府主导商业拆迁，而行政权又曾如此长久地浸淫于自利的氤氲氛围之中，那么对于政府主导权的制衡显得必不可少。从另一个角度讲，这也是如何设定被拆迁人权利救济途径的问题。在行政权力框架内部，要给予被拆迁人关于自身利益听证、复议的机会，使民众在事前可以声辩。在政府体系之外，司法的最终裁判权不能再对拆迁案件刻意回避。否则，不受制约的行政权力很难保证自己在主导商业拆迁的过程中毫无瑕疵，而利益受损的公民也将无从找到最后的受保护机会。