王琳：谁主导拆迁立法更重要

　　作者：王琳

　　全国人大代表、物权法起草人之一王利明透露，《城市拆迁条例(草稿)》已经拟定，正在征求各方意见。在草稿中，开发商主导拆迁过程的旧模式将变更为政府主导模式(3月9日《京华时报》)。

　　这一消息公布之后，恰如一石投湖——不一日，“政府中立论”、“法治主导论”、“被拆迁人主导论”甚至“双方主导论”等等观点已是纷纷扬扬，蔚为壮观。但在我看来，着眼于由谁来主导拆迁不免忽略了两个事实：其一，谁在主导《城市拆迁条例(草案)》的制定，又依何程序、在多大范围内征求了被拆迁人的意见？其二，现行《城市房屋拆迁条例》之所以备受质疑，主要原因便在于它片面强化了拆迁者的行政强权。如果仍由政府主导拆迁，在现实中被弱化甚至被架空了的被拆迁者的私权就能得到维护吗？

　　老实说，我对“政府主导拆迁”并不乐观。从某种意义上说，政府其实已成为中国城市化进程中最大的开发商。在这个“政绩饥渴症”盛行的时代，拆迁纠纷已成惯常现象。尽管宪法和物权法先后确立了对私产的平等保护，有关拆迁的法律法规也在不断完善，但拆迁之痛的法律救赎仍关山重重。拆迁事件中著名的口号如“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”，“谁与政府对着干，马上就让他难看”，无一不见地方政府的身影。若再次为政府主导拆迁建规立制，谁敢担保不会再出现新的“嘉禾事件”？

　　拆迁源于土地征用，有国家征用和商业征用之别。因国家征用而引发的拆迁，当事人一方为国家，另一方为居民，这是典型的公权与私权的碰撞。无论是由当事双方还是由政府单方主导征用和拆迁过程，依物权法的规定，均需充分尊重和保障公民的财产权，给予公民合理补偿。因此，因国家征用而引发的拆迁既受行政法的调整，又受民事法律的约束。基于现实中公权滥用时有发生，在相关制度设计上就必须严加限制动辄侵犯公众权益的行政强权。而一个能平衡各方利益的法规的出台，在法案的起草、审议、通过等各个阶段都必须经由利益各方平等博弈。因此，有关方面理应及时公布、公开《城市拆迁条例(草案)》全文和拟定细节。

　　而因商业征用而引发的拆迁本是纯粹的民事关系，须按自愿、公平、等价、有偿等民商事活动基本原则进行。商业拆迁是无论如何也不能由政府主导，甚至也不能由政府站在第三方来行使仲裁权。商业征用中的拆迁补偿实质是民事财产关系的调整，根据《立法法》的规定，在“民事基本制度”上只能制定法律。换言之，各级行政机关均无权制定调整基本民事权利的法规，更不能以制定行政法规的形式强制性处置公民的私有财产所有权。从法律层级上看，现行《城市房屋拆迁条例》系行政法规而非法律，它可以规定政府拆迁却无权规定商业拆迁。当下拆迁纠纷频发，很大程度上就在于一些商业拆迁假行政拆迁之名而对被拆迁人的合法权益肆意侵害。如在新的拆迁条例中对两类拆迁仍不加以严格区分，而一味讨论谁是拆迁的主导者，恐怕又是“新瓶旧酒”。

　　王琳(海南大学法学院副教授)