杨耕身：环保总局升级为部，环保就灵了吗

　　作者：杨耕身

　　在全国政协中共组小组讨论会上，全国政协委员、国家环保总局原副局长王玉庆表示，环保总局将升级为“环保部”。王玉庆介绍，环保总局升级为环保部，表明国家对环保的重视。在这次改革中，由局升为部的不多，环保总局是比较突出的一个。这样，环保总局将作为国务院组成部门，可以更多地参与国家的综合决策。而且，把环境问题纳入国务院的重大决策中，也更有力量，更方便。王玉庆透露，局升部只是一种形式，今后还会在人员编制、职能、环保机构的建设上得到加强。(3月10日《京华时报》)

　　国家环保职能部门由“局”而“部”，是一个人们期待已久的好消息。环保总局行使环保职能的权限与体制之困局，尤其是地方环保部门端着地方的碗而不得不听命于地方政府意志的问题，一直成为中国环保事业的掣肘所在，也一直成为这一职能部门孜孜求变的焦点所在。观诸近年来环保总局一系列相当惹眼的动作，如动用区(流)域限批、组建11个地方派出执法监督机构、推行绿色GDP与“绿色信贷”等，都见证了环保总局处在体制围困之下的某种“扩权”冲动，当然也极大地表达着环保治理的热情。因此在大部制改革的背景下面的“环保部”一枝独秀，实则也表明了从体制层面理顺环保权力秩序的国家意志。

　　但对于中国的环保治理而言，“环保部”是不是一剂足以济世的良药？无论在职能部门人士还是更多人看来，可能仍然难以称是。一个“环保部”要有多大的权力，多少的人力物力，才能抵达并且遍及每一处被污染的河流，以及阴霾的天空？又如何一一抚慰那些像山西临汾吴家庄跪倒于污染企业门前的村民的悲痛？而那些更加隐匿的污染，又总是会在权力之力有不逮处汇为“暗流”汹涌。那么什么才是有效的治理？过往与现实经验已经昭示，公共权力的运用永远离不开公民权利的响应。因此，如果说“环保部”意味着权力体制的理顺，那么更重要的，是以权利体系呼应权力体制，换言之，是权力体制如何顺应权利体系的问题。

　　公众才是环保的主体，这已是一个不需要重申的环保观念。这不仅是因为他们身在其中，更因为一种切身的利益与共同的诉求，总能激发他们更大的监督与制约的力量，从而在环保博弈中真正发挥有效的制衡作用。但是这样一种制衡之力，却总是与中国的环保治理存在着断裂。

　　如果说过去环保总局曾经一次次上演“孤军奋战”之悲情，其实质就在于因为重重隔阻，使得这种治理无法得到民众有效的响应。而观诸近年来一些地方环境恶化、环保事件屡屡发生的原因，实质亦在于权力体制未能保障来自公众的制衡之力，使得公民环保权利与诉求被漠视乃至被抛弃。即使在相关法规明确公众的环保参与权，但它仍处于某种并不确定的状态。厦门PX事件固然以公民权利的胜出作为结束，但PX项目未予民意考量即开工上马的情形，依然是权利倍感尴尬之所在。这样的尴尬，前不久又在广州南沙炼化一体化项目上出现。一种不确定的权利，如何对一种利益与权力苟合产生的坚定力量进行博弈？

　　环保并非一“部”就灵，对于权力体制的理顺，必须体现于对于公民权利体系的确立，对于权利行使意愿的激发之中。而我们也相信，在环保总局实现由局升部的权力扩张之后，一个完整的公民权利体系亦将实现对“环保部”的有效监督。

　　-杨耕身