沈国明：上届人大立法进步体现在哪里

　　作者：沈国明

　　本届全国人大及其常委会在五年任期内，审议和通过宪法修正案1件，法律73件，法律解释5件，有关法律问题的决定21件，一批在中国特色社会主义法律体系中具有支架作用的重要法律相继出台，从而使得我国现行有效的法律数量达到229件。再加上现行有效的行政法规约600件、地方性法规7000多件，可以说，我国的法律体系已经基本形成。

　　但是，在相当长的一个历史时期，我国的立法任务仍将是繁重的。因为，我们正处于社会变革期，经济和社会发展非常快速，与此相应，一项法律的生命周期不可能很长，而需要经常修改。全国人大充分认识到了法制建设的这个特点，强调把法律的“定”和改革发展的“变”有机结合起来，使法律在肯定已有实践成果、反映当前认识水平的同时，为进一步改革发展留有空间。

　　法律的特点之一是具有稳定性，不能频繁变动，更不能朝令夕改。但是当今的社会生活快速多变，而且纷繁复杂。面对这样的社会，法很可能落后于社会生活的发展，如果认识不到这点，一味强调法的稳定性，法就会成为阻碍社会进步和发展的桎梏，严格地执行，反倒会引出不合理、不公正甚至荒唐的结果。可见，对法律的稳定性，一定要辩证地看，不能机械地把稳定性强调到不恰当的地步。

　　改革发展的“变”是必然的，不可回避的。这是因为改革是实践，是探索，在改变着社会生活；发展是推动历史进步的动力，是改善民生的基础，一定会带来整个经济和社会的变化。作为上层建筑，法律必须与经济发展相适应，法律如果不能适应改革发展的变化，在现实社会生活中，就是一堆废纸，对规范社会秩序毫无作用。

　　“变”是对社会快速发展的反应，并不是坏事。不看到这一点，就可能误判形势，似乎法制建设情况很糟。其实，法律的很多变化，皆是源于现实生活的变化。就拿与人们日常生活密切相关的个人收入调节税的起征标准来看，短短几年，该项法律修改了三次，起征标准由800元改成1600元，那次修改时举行的立法听证会很多媒体详加报道，当时的情景似乎还在眼前，起征点却又要调整到2000元了。这样的变化，与人们收入提高，与国家希望提高人民群众的财产性收入密切相关，是社会发展的一个缩影。在立法中，这样的实例有很多。

　　在立法中，把握“定”和“变”的相互关系，至关重要。全国人大常委会很注意把握分寸，既维护法治的权威，又满足社会的需要。例如，在制定农民专业合作社法时，考虑到农民专业合作经济组织的发展还处于初级阶段，各地做法不一、形式多样，因此，所提出法律的规范体现出了相当的灵活多样性和包容性，其总体思路是多扶持、少干预，为农民专业合作经济组织的发展创造宽松的条件，期望经过探索、实践，再总结经验，让法律的规定逐步趋于完善。

　　“变”不是不讲规则，可以任意改变法律。法律在当今这个阶段生命周期相对短，不是说法律不需要认真执行，甚至是可以任意突破的。法律的生命在于执行，执行法律才能实现立法的初衷。也只有执行，才能发现法律存在的问题，使法律经过实践的检验趋于完善。法律反映的是大多数社会成员的利益和诉求，因此，不能仅以一个具体的单位或个人的感受来判断法律是否正确、制度设计是否合理，而要经过相当深入的调查总结，才能得出比较可靠的结论。正因为如此，法律的变化，必须经过严格的立法程序，任何人都不能以自己的好恶，选择性地执行或者遵守法律。当然，对法律存在的问题，可以通过各种途径反映，甚至可以通过人大代表提出修改法律的议案。从目前的情形看，全国人大对来自社会的意见还是高度重视的。去年12月全国人大常委会对实施不久的《道路交通安全法》进行修改，就是因为广泛、充分地听取了社会各方面的意见。

　　经济的快速发展也带来了社会的快速变化，目前，社会已经形成了许多不同的利益群体，不同利益群体的社会成员具有不同的利益诉求。我国地域辽阔，各地发展很不平衡，地区之间的发展存在较大的差异。差异带来了各种深层次的矛盾和利益诉求，并在立法中越来越多地反映出来。立法过程中，需要正确认识和处理不同地区、不同阶层、不同群体、不同方面的利益诉求和利益关系，处理得好，法律的生命周期会相对长，实施起来阻力也会相对小。要做到这一点，必须加强立法民主，让各群体都有利益表达的渠道，让各种意见能够充分得以发表。我们很高兴地看到，过去的五年，全国人大在这方面采取了一系列的措施，取得了很大成效。例如，通过公开听取社会意见，劳动合同法在立法过程中收集到全国各地19万多条意见和建议；在进入立法程序后，相关利益方的利益博弈变得愈发激烈和经常。这些都是社会进步的表现，也是提高法律稳定性的有效途径。

　　“定”与“变”这个问题的提出，表明对我们法制建设的认识已经与以前有所不同，更加趋于务实，更加接近客观规律，这是立法进步的一个具体表现。认识到“定”与“变”的结合，更是把握了法制建设中表现出来的带规律性的东西，同时，也反映出立法部门回应社会的积极态度，更反映出立法中的进步。这样的进步，是值得我们充分肯定的。(作者为上海市人大法制委员会主任委员、上海社会科学院研究员)