何兵：从铁道部自评90分看政府绩效考评

　　作者：何兵

　　两会期间，铁道路副部长在接受采访时声称，这次南方雪灾中铁道部的表现至少可打90分。结果立即引来了无数网友的“板砖”，更有学者直言：至少在卖票问题上，铁道部是不及格的。

　　围绕铁道部究竟能不能打90分的评论潮已经退去，我已不想再说。在我看来，这其中一个关键的地方，其实并不在于分数的多少，而在于由谁来打分，依照什么样的标准打分，以及以怎样的程序打分。在“大部制”改革已揭开面纱，行政管理体制改革高调推进的背景下，这个问题尤其显得重要起来。

　　给政府打分，是20世纪70年代以来“新公共管理运动”的产物———政府绩效考评。这一制度发轫于英美，因其为政府的改革与再造提供了良好的信息支持而风行全球。随着政府目标责任制的推行，政府绩效考评的理念和实践也在我国得以迅速发展。但是，一套完善的考评机制必须满足诸多条件：多元化的考评主体，科学的考评指标，公开透明的考评程序，长期稳定的考评制度。然而，铁道部给自己打分结果引发争议一事，其所折射出的，正是政府绩效考评制度在我国还远远没有达到上述标准。

　　政府绩效考评应当由政府自我考评、社会公众考评和专业机构考评组成，形成多元化的考评主体。政府自身考评有利于自省；社会公众的参与能使政府更直观地感知社会需求，也可以通过互动提升考评结果的社会认可度；而专业机构的加入则能够在一定程度上对公众的非理性进行纠偏。这其中，社会公众的参与在考评中的地位尤为重要，因为政府作为公共产品的提供者理应接受作为产品消费者的社会大众的评价。

　　反观目前我国的政府绩效考评体系，虽然存在着政府本身、上级政府和监察机关等多个主体，但均属于政府体制内的自查自检。这种单一的自上而下的同体评价，直接导致了行政机关对上不对下、对内不对外的责任观，致使政府的工作目标与社会需求相脱节。尤其是作为民间主体的公众和专业机构的缺位，更是使得这种政府自行的绩效考评的公信力大打折扣，其公平性也难以保证。

　　政府绩效考评必须设立科学的指标体系。西方国家在长期的公共管理实践中发展出一套涵盖经济、效率、效益、质量四个维度的指标体系，这一体系以质量为核心范畴，其宗旨在于强化政府公共服务机构的价值取向。而我国现行的绩效考评指标，过多依赖于经济指标尤其是GDP指数，一刀切式的以量化指标作为考核标准，政府绩效的优劣异化为下级政府对上级政府下达的各项经济指标的完成情况。这一体系既忽视了现代政府公共服务的职能定位，也将绩效考评引入了数字化的歧路，诱发了环境破坏、地方保护、漠视公民权利等恶果。

　　实际上，政府绩效考评需要由公开透明的程序来保证，这一公开不仅包括考评的全过程，也包括作为考评前提的政务信息。政府绩效评估的过程，也就是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程，然而如果政府出于自身利益最大化的考虑而垄断其政务信息，即使建立绩效评估体系，社会公众也无从下手。我国传统的政府绩效考评正因为缺乏前期的政府工作信息透明，才导致考评本身也缺乏民众的关注和舆论的监督。应当说，《政府信息公开条例》的颁布将为这一局面的改观预留充分的空间。

　　实际上，由于政府作为被考评的主体必然相对缺乏主动性，因此，绩效考评程序还应该通过法律的规定加以制度化，确保稳定、权威的考评成为政府改革的推进力。美国的《政府绩效与成果法》、《以绩效为基础的组织典范法》、荷兰的《市政管理法》等都以法律的形式保障政府绩效考评制度的顺利运行。而在我国，宪法、审计法、行政监察法、公务员法等法律法规虽然对国家行政机关和工作人员的绩效考评有所规定，但要么缺乏实体标准，要么缺乏具体程序，使得政府绩效考评运行机制权威不足、操作性不强，起不到应有的规范和保障作用。实践中的各类绩效评估标准参差不齐、手段千差万别、过程较为随意，正是这种法制缺位的外在表现。

　　因此，将社会公众和独立的专业机构纳入考评主体，设定以政府公共服务的质量和效率为主的考评指标，建立制度化的公开透明的考评程序，无疑应成为当下中国政府绩效考评机制的努力方向。

　　试想，如果我们拥有一套公正的、公开的、具有社会公信力的政府绩效考评机制，那么谁又会在乎铁道部给自己打了多少分呢？又哪还有如今这些无谓的争议呢？

　　作者为中国政法大学法学院副院长、教授