张千帆：地方民主乃灾后重建之本

　　作者：张千帆 北京大学教授

　　从体制性原因入手

　　此次汶川地震造成重大人员伤亡，其中大批中小学教学楼倒塌，造成大量正在上课的师生伤亡，举国哀痛。然而大震过后，痛定思痛，我们不能不冷静思考产生这种现象的体制性原因，并在灾后重建过程中尽量弥补制度上的漏洞。惟其如此，才能在今后避免汶川悲剧重演。

　　这次地震灾区倒塌的学校有5层以上的教学楼，而且多是预制板屋顶，涉嫌违反了《中小学校建筑设计规范》。相比之下，灾区倒塌的政府行政大楼虽然不是没有，但比例较小，因而引起了众多网民的议论。教育部和建设部有关官员已在网上公开回应了部分网民的质疑，建设部也要求当地建设主管部门配合调查。这些固然是值得肯定的进步，但还不足以解决汶川地震反映出来的问题。

　　正如中国地震灾害防御中心的一位研究员指出：“地震本身不杀人，是房屋的破坏才导致人员伤亡。”如果进一步追问，校舍倒塌固然是建筑质量问题，但房子是人建的，建房时为什么不执行国家规定的统一标准？同样是建房，为什么政府行政大楼的质量一般要比校舍好得多？

　　答案并不难找：因为建政府大楼花的钱一般远比学校教学楼多，因而当然质量更高、抗震能力更强。但政府的钱是从哪里来的？一部分是来自中央和上级拨款，但相当部分是来自征收当地老百姓的税费。如果让当地老百姓决定自己交的钱花在什么地方，他们会如何选择？是把更多的钱投入政府大楼还是自家孩子上学的校舍？这是一个不用回答的问题，谁家不更在乎自己的孩子呢？

　　然而，为什么还有那么多质量低劣的校舍？答案无非是当地老百姓并没有真正决定税钱的去向，否则无法解释这种现象。政府和学校都是靠纳税人养活的公家单位，它们的房子都是从地方政府预算中拨款建造的。但由于拨款主要由当地政府自己决定，更多的建房款自然流到政府大楼那里去了，校舍自然就面临资金短缺、质量低劣、不符合国家标准等问题。

　　地方选民参与预算

　　为什么国家有规定，地方不执行？难道中央和上级监督不管用吗？对汶川个案，现在既已引起全国和中央关注，建设部又表示要彻底调查，我们或许可以期望中央直接干预可以解决汶川当地的校舍质量问题。然而，建设部、教育部、中纪委等中央机关人员不可能永远驻扎在汶川，目不转睛地盯着那里的官员落实国家标准，他们还有许多其他工作要做；他们一走，如何保证灾后重建符合灾区最广大人民的最根本利益？

　　再说全国上下有多少个汶川？我们不可能指望中央盯着每个地方的官员一一落实国家规定。如果只靠中央自上而下的监督，那么即便汶川地区的校舍问题解决了，还有其他各地的问题得不到解决；下次哪个灾害事故一来，汶川悲剧仍将在其他地方重演。

　　既然如此，如何保证各地的校舍不再倒塌？从根本上说，要通过地方民主机制，让地方官员真正对当地老百姓负责。更具体地说，老百姓必须直接或间接地参与政府预算过程，让预算真正成为“公共预算”，而不是政府自己控制的预算。在浙江温岭等地，地方政府已开始进行“民主恳谈”和预算听证等试验，保证地方选民参与预算过程的权利。这是极有价值的地方民主试验，值得各地大力推广。

　　完善选举制度

　　当然，老百姓未必有时间和兴趣直接参与各种政治过程，因而在成熟的民主国家，他们一般委托自己的代表监督行政、决定预算。从一开始，地方政府征多少税、钱花在哪里就是由地方议会决定的，地方行政只是执行预算而已。这样一来，税钱当然就不会自动流到政府大楼那里去了。

　　为什么那些民众的代言人会把更多的钱留给建设校舍？因为他们就是由当地老百姓选出来的。如果他们的决定违背了当地老百姓的利益，各家孩子的生命安全得不到保障，或者将老百姓的钱浪费在建造豪华办公楼这样无益的事情上，那么老百姓同样可以将他们选下来。民众的代言人想当选、想连任，就得做符合多数选民利益的事情，并行使自己的职权，保证整个政府围绕着老百姓的利益运转。

　　中国1982年宪法规定了全国和地方人大制度，地方人大代表也有监督预算的职权，但由于人大选举存在诸多问题，宪法规定在许多地方实践中未能得到落实，因而才会出现豪华办公楼和学校危房并存的现象。我们从汶川地震中看到各级官员坚守，惟独不见人大代表的踪影———也可能是报道没有关注到，就说明了同样的问题。因此，汶川地震与其说暴露出中国农村学校存在大量危房，不如说揭示了中国地方民主机制还有待完善。

　　要让学校教学楼像政府大楼那样在灾害到来时巍然屹立，只有落实和完善宪法规定的人大选举制度。灾区重建无疑迫在眉睫，但首先需要重建的还是地方民主机制。