秋风：政府预算细化后人大审议尚需制度跟进

　　作者：秋风

　　日前，上海市闵行区向人大代表提供了厚达300页的财政预算明细表，审查如此详尽的预算是需要时间的，并且审查这种预算也需要专业知识，而很多人大代表不具有这方面的知识，对详尽预算的审议便会打折扣。

　　近年来，上海闵行区推行了多项预算编制改革，其中包括预算的精细化。今年闵行区向人大代表、政协委员提交了300页厚、包括一万多个专项预算的明细表。它不仅详尽列出各单位人员工资奖金、办公经费预算，甚至列出某次会议计划花费的茶水费、会场布置费用等。(6月22日《文汇报》)

　　这样的预算编制方法改革，具有十分重大的意义。阳光财政、民主财政的基本原则是政府花的每一分钱都要经过民众选举产生的代表审议批准。

　　长期以来，各级行政部门提交给人大的预算还比较粗略。这种状况正在发生变化，不少地方都在尝试编制部门预算，细化预算。接下来，这种改革会遇到一个新问题，面对如此详尽复杂的预算，人大代表该如何进行审议？

　　如果人大代表是在两会召开后拿到预算案，因为两会议程繁多，代表十分忙碌，而审查如此详尽的预算是需要时间的；同时，审查这种预算也需要专业知识，而很多人大代表不具有这方面的知识，对详尽预算的审议便会打折扣。

　　细化预算是第一步，要让这样的技术变革产生实质性作用，恐怕需要进行相应的制度变革，也即对预算编制、审议的程序进行变革。

　　比如，人大常委会、包括部分人大代表提前介入预算编制，他们可以与行政部门同时进行。在两会开幕之前，由人大常委会各个委员会对相应领域的预算先行审议，然后将审议意见提交人代会，由代表审议。也就是说，要进一步发挥人大常委会这个常设机构在预算决策过程中的关键作用。

　　这样的制度变革也有助于其他预算技术改革达到其预期效果。比如，闵行区将与财政部财政科学研究所合作，年内推行“以结果为导向”预算编制模式的改革。也即，在编制预算时，先设立项目工作目标，根据目标明确要达到的结果，在有明确结果的基础上推算出所需的资金投入。

　　这一改革似乎属于“零基预算”改革范畴。传统上我们各级政府预算是以各部门上年度预算和实际花销为基数，按照某个增长比例确定本年度预算额。

　　这样，不管本年度要干什么，各部门的预算往往会先保证或者增长上去。在有些情况下，就会出现有些政府部门钱花不完、年底突击花钱的现象。

　　闵行的改革有可能改变这种局面。不过，能否避免原有“基数法”的缺陷，关键得看，通过什么程序、由谁确定各个部门本预算年度要干些什么，应当干些什么。

　　“零基预算制度”正常运转的前提同样是人大、特别是人大常委会要发挥关键作用。相对而言，人大常委会有能力、有意愿较多考虑公众利益、长远利益，由它与行政部门一起来审慎、全面地考虑各政府机关的工作目标，并据此安排公共资源配置，当可使公共资源向民众倾斜、向真正的公共利益倾斜。

　　因此，预算改革与其他改革一样，把技术变化纳入合理的制度框架内，才会达到其预期效果。

　　□秋风(北京 学者)