乔新生：燃油税改革应从修改公路法入手

　　作者：乔新生

　　1998年实施的《公路法》第36条对公路养护制度作出明确规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路的养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”这项规定清楚不过地表明了燃油税的征收范围和使用目的。然而，从《公路法》正式实施到现在，整整过去了十年，燃油税的征收仍不见踪影。

　　有些学者认为这是因为我国存在大量收费公路，征收燃油税不利于公路基础设施建设。其实，燃油税与收费公路没有任何的关系，在《公路法》中辟出专章规定收费公路的问题，只是法律为了适应现实状况而作出的制度安排。还有学者认为国务院之所以不愿意费改税，原因就在于油价过高，改革的时机尚未成熟。可是，石油价格已经从每桶20多美元涨到近150美元，这期间，在决策机关犹豫徘徊之时，改革的时机一再错过。其实，燃油税改革只不过是公路利益分配制度改革，与石油价格有一定的联系，但没有必然的联系。

　　燃油税改革的最大作用就在于可以据此实现资源的公平分配。实行燃油税改革之后，如果汽车不上街，就不需要缴纳公路的养护费用，这样一来，就可以大大节省道路交通设施投资。换句话说，过去征收养路费，是一种静态的收费方法，政府测算公路养护的基本费用，然后对所有的车辆进行平均分摊，这样即使车辆不出行，照样应缴纳养路费。而燃油税则不同，只要车主不使用车辆，就不存在养护道路的问题，自然不缴纳燃油税。

　　可见燃油税改革是节约资源的重大举措。之所以在燃油税改革方面政府步履维艰，根本原因就在于长期以来形成的养路费征收制度不是为了维护公路，而是为了养活人口。在交通系统，政府机关修建楼堂馆所，都需要养路费。一旦实行费改税，交通行政管理部门就失去了财源。

　　由于养路费不养道路，所以，为发展经济不得不贷款修路，这就是为什么在我国收费公路越来越多的原因。把燃油税改革的思路拓展开来，人们就会发现，养路费被挪用是收费公路增加的原因，而收费公路越多，道路交通管理部门就越不希望征收燃油税，因为那样就意味着更多的人选择理性出行，而道路交通管理部门将会变成清水衙门。

　　在燃油税博弈的背后，还有更深层次的原因。中央政府与地方政府在道路基础设施建设方面承担着不同的责任。分税制改革之后，中央政府获得了汲取财政的能力，但是并不负责公共交通建设。而地方政府在分税制改革之后，失去了从税收中获取资金用以发展地方交通的能力，所以，他们在中央政府的默许之下，通过修建收费公路，千方百计地增加地方财政收入。

　　因此，燃油税改革是我国税收制度改革的组成部分，征收燃油税必须与改革我国的税收体系结合起来，只有这样，才能把暗中的博弈变为法定权利义务的重新分配。

　　燃油税改革是政府主导改革留下的大尾巴。这项改革的最大特点就是，把改革的主导权交给行政机关，而行政机关为了追求自身利益的最大化，总是寻找各种借口拖延改革。所以，要想解决燃油税改革中存在的问题，不能仅仅从政府方面寻找突破口，而应该从修改《公路法》入手，在充分尊重社会各界意见的基础上，删除《公路法》第36条，把改革的主导权交还给全国人大常委会。全国人大常委会可以在举行立法听证会、广泛征求社会各界意见的基础上，针对公众反映比较强烈的问题，提出改革措施。这样做既可以确保燃油税改革集思广益，公平合理，同时又可以防止行政机关通过燃油税改革，与民争利。

　　当然，征收燃油税并非有百利而无一害。在石油市场混乱、走私猖獗的地区，车主可以通过成品油黑市来规避上缴燃油税。这样，征收燃油税就意味着政府失去筹集公路建设资金的能力。所以，征收燃油税必须首先整顿中国的石油市场，采取坚决措施打击成品油走私行为。现在中国成品油价格不包含燃油税，但是，这并不意味着消费者不需要缴纳公路养护费。征收燃油税之后，成品油价格会上涨，但是消费者的负担未必会增加。只要政府通过技术的、行政的手段严密监控加油站的经营活动，并且对走私猖獗地区采取重点防范措施，那么，征收燃油税给市场造成的冲击就可以避免。

　　从其他国家征收燃油税的实际情况来看，征收燃油税不仅节约了资源，改善了环境，而且可以在穷人和富人之间进行收入再次分配。那些拥有大排量轿车的富裕阶层人士，必须为自己的奢华消费付出更多的代价；而那些依靠公共交通出行的城市居民，则可以通过享受政府的财政补贴，减轻石油价格上涨所带来的负担。

　　总而言之，征收燃油税无关收费公路，石油价格上涨也不是拒绝开征燃油税的理由。只要改变行政主导的惯性思维模式，通过全国人大调整中央政府与地方政府之间的财产关系，建立开放的公平合理的资源配置平台，那么，石油价格上涨所带来的危机就能够化解。