作者：许斌

　　建立强有力的监督制度是改革政府效率问题的关键。包括人浮于事、行政效率低下在内的行政沉疴久治不愈，那就表明制度本身存在瑕疵，或者是制度没有能真正落到实处。

　　今年，中央财政继续对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励。每个县(市、旗，不含市辖区)，比2006年减少财政供养人员1人奖励4000元，同时对人员增长超过全国地方平均水平的县，超过部分按照每人扣减500元。(9月9日《新京报》)

　　这等于是公开承认财政供养人员过多，不是在哪个局部多，而是在方方面面、每个环节上都多，超过了提供公共服务之需要，才硬性以人数多少为标准确定奖惩。

　　目前，财政供养人员过多几乎是共识，一些地方政府出台特别优惠的政策让公务员们“带着救生圈下海”，其目的也是为了精简冗员、提高效率。虽然“优惠”令公众反感，然而对决策者确系不得不为之，因为政府非决策者私产，纵然决策者出于公益推动改革，也会在体制内被认为多此一举、存心与大家过不去，迫使决策者不得不采用赎买的办法“请求”部分人选择离开财政供养体系。

　　但是，即便是退到赎买的底线，精简也往往以失败告终，主要原因还是在于对政府体系的监督制约不力，除非下海的公务员们收获巨大成功，则不可避免要回游，决策者要是坚守赎买时的约定不同意其回游，依然会成为众矢之的。更何况，既然权力没有受到很好的限制，回游亦开辟了灰色交易的另一空间。当年国企改制，发不出工资的企业改制相对简单，而发得出工资的企业很难改得下去，区别就在于企业有没有游离在监督制约之外。而企业的监督制约主要来自市场。

　　因此，建立强有力的监督制度是改革政府效率问题的关键。包括人浮于事、行政效率低下在内的行政沉疴久治不愈，那就表明制度本身存在瑕疵，或者是制度没有能真正落到实处。概而言之，首先是没能实现各级人民代表大会与政府的相对独立，人员组成重叠，大量现任或卸任公务员进入各级人民代表大会，并成为组成人员的主体，集运动员与裁判员于一身，影响了监督制约体制的顺利展开；其次是代表产生办法滞后于时代发展，往往为职业代表、社会地位代表，而不是群体意志的代表，导致民意得不到充分表达，使监督制约变成了无源之水。

　　对于人民代表大会制度的改革，就应主要从这两个方面入手，而突破口，必然选择在最基层，即县乡两级人民代表大会上。新疆石河子市第八届人大换届选举中，要求将官员比例从70%降到25%；《深圳市近期改革纲要》中规定要推动区人大代表直选，可以看作实质性改革的先声。通过改革真正保障了人民代表大会能代表最广泛的民意、拥有至高无上的监督制约权力。如此一来，政府就不能游离于监督制约体系之外，包括人浮于事、行政效率低下在内的行政沉疴被指摘、问责，相关改革的展开与否，便不致由决策者自行决定，且能为体制内外共同接受。具体的改革措施，也不致建立在不公平公正的基础上。

　　当然，这项改革不可能一蹴而就，在没有取得实质性进展之前，需借用强力的行政手段阻止事态进一步恶化。如严格规定职级人数，在县乡基层完全可以考虑不设副职；如规定行政经费占财政收入的比例等等。

　　具体到新闻提到的奖励办法，在目前制度性改革滞后，强力行政手段没有展开的情况下，以区区4000元刺激老大难的减员增效工作，比之“带着救生圈下海”的力度差了不知多少倍，后者尚无功而返，前者恐怕连“吹皱一池春水”也难办到。

　　于是才有了撤并乡镇，撤一个奖50万，就是“拆庙赶和尚”，其实也弊处多多，原乡镇机关驻地，一般是较大的人口聚集地，“庙”拆了，能够给他们提供的公共服务就要打折扣。3亿人的美国有城市及县级行政区域3万多个，13亿人的中国乡镇建制(不计城市街道办)也不过3万余个，相比之下，显然是少了。“拆庙赶和尚”，只是两害相权取其轻，是迫于无奈之举。一旦制度的改革有实质性进展，多半还要重建，前提是有制度自信、管理自信，自信于提供公共服务的收益远大于对公共财政的消耗。如果真正与国际接轨的话，基层的乡镇建制本来是可以虚化的，相关行政职位为公益性职位、荣誉性职位，顶多领取少许津贴———这样，就是供养10多万个新型建制的成本，也要比供养现在3万多个全职建制低得多。