作者：王琳

　　10月1日，据称为中国首部体系化的地方行政程序规定《湖南省行政程序规定》在湖南正式施行。依此规定，县级以上政府作出重大决策必须严格遵循五个步骤：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究。涉及公众重大利益的决策，一律要进行听证。

　　10月11日，中国首个地方政府推出的机动车限行令正式实施。根据这个《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》，北京市的私家车被勒令每周停驶一天。一项涉及数百万人利益的公共政策，在没有经过民主程序的情况下，在结束单双号限行仅一周后就以通告的形式匆匆出台，从而引发舆论热议。《检察日报》于10月9日刊文质疑：尚未问民意，限行何太急？

　　北京市民对限行的意见如何呢？人民网提供了一个调查数据显示：有93.1%的网民认为，私家车限行应提交市人大审议，通过之后方可实施。仅有2.4%的网友认为可由政府发布命令直接执行。尽管这一调查只是“一网之词”，却也反映出，在权力与权利的博弈上，绝大多数网民注重程序正义。反倒是我们的政府，屡屡在目的正确之下，有罔顾正当程序、恣意弄权之嫌。

　　根据《民法通则》的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益、处分这四项权能。北京市政府以“通告”的形式对私家车采取禁行之策，无疑直接伤害了私家车主的财产所有权———即财产使用权。且先不论私家车限行是否具有合理性，单从程序上看，如果允许政府在无法律依据的情况下对公民的合法财产进行禁用，那么财产权事实上就不存在了。今天政府以缓解交通拥堵为名限制私家车行驶，明天政府也可以打着节能的旗号限制空调的运转。

　　目的正确并不等于手段正确。决策者不但应具备、更应尊重这一常识。2004年的宪法修正案正式明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”。私家车作为公民合法的私有财产，其占有、使用、收益、处分四种权能皆受宪法保护，在没有明确法律依据的前提下，任何机关、任何团体、任何个人均不得侵犯。普遍存在的一个误解是，只要多数市民同意限行，私家车限行就应推行。然而在法治领域，对财产权的剥夺或限制，并不适用于民主原则。蔡定剑教授在《单双号常态限行不适用民主表决》一文中对此已有专门论述，笔者深为赞同。以拆迁为例，即便是一个很破也很丑的房子，政府想要拆迁也应该与房屋的产权人进行协调，而不是让全体市民来投票决定。又如，在财产权可由民主来票决的前提下，假设我们就是否同意将中国首富的全部财产平均分配给每位国民来投票，我以小人之心揣测，这个提议很可能会得到多数同意。但我们是否真能这么做呢？！

　　政府不能一面大力扶持汽车产业，一面又限制汽车的使用。要限制，也必须经由正当的程序———比如《湖南省行政程序规定》中所提供的制度化解决方案：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究。当然，对于此类涉及私家车主重大利益的决策，还必须进行听证。由于私家车限行在事实上剥夺了私家车的部分价值，政府必须提供适当的补偿。尽管这些程序繁琐而冗长，却是法治的应有之义，是落实宪法对公民的合法的私有财产进行保护的应有之义。

　　不但北京的私家车限行应建立在程序正义之上，任何政府的决策都必须具备程序的正当性。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”这是道格拉斯大法官对正当程序的感慨。对于在法律传统上正当程序理念极为缺乏的中国而言，要完成从实体正义向实体正义与程序正义并重的转变，非一朝一夕所能达成。但湖南既已起步，北京及其他各省、市何妨跟进。所谓行政法治之路，正待从程序法治处破题。(作者系海南大学法学院副教授)