作者：志灵

　　“因公共利益可以征收或者征用土地”的表述，之所以屡屡成为政府扩大征地范围的依据，就在于法律对于何为公共利益没有做出明确的规定，以至于公共利益成为了任由地方政府打扮的小姑娘，演化为地方政府获取土地财政的坚实法律依据。

　　刚刚落幕的十七届三中全会传递出太多改革的信息，在全会结束后形成的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，有这样明确的原则性表述，今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。

　　如果仅限于“满足公共利益需要”的规定仅限于表述本身，这样的表述其实并没有太多的新意，因为《物权法》和《土地管理法》中早有类似的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这样的规定反过来理解就是，如果不是为了公共利益的需要，国家不可以对土地实行征收或者征用。

　　按照众多专家的解读，中央全会《决定》的落实，不仅仅靠对原则的表述，还要伴随着下一步相关法律的修改，从而将原则性的表达转变成可操作的具体规则。事实上，“因公共利益可以征收或者征用土地”的表述，之所以屡屡成为政府扩大征地范围的依据，就在于法律对于何为公共利益没有作出明确的规定，以至于公共利益成为了任由地方政府打扮的小姑娘，演化为地方政府获取土地财政的坚实法律依据。

　　在《物权法》出台前后，有一个颇为热点的话题是，《物权法》的出台会造成国有资产的流失，甚至有学者将《物权法》上升到违宪的高度。可现在返回头再审视《物权法》，就会发现《物权法》非但没有造成国有资产的流失，反倒为国有资产的不正当“流入”创造了很好的制度平台，即《物权法》对公共利益的模糊性规定。

　　根据之前的公开资料，截至2007年年底，80%的农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等建设用地。这意味着，仅有20%的农用地被征用后转做公共利益的需要。更为关键的是，不论是用于公共利益的征地，还是被商业利益所绑架的征地，所涉及到的补偿标准都持续在低位徘徊。以我所在的城市为例，征地过程中地上附属物赔偿标准至今还在沿用1993年制定的政府文件，15年间的经济发展差别，使得经济补偿标准显得低得可怜。

　　而对于政府征用的土地，在建设利用时尤其是用于非公共利益的商业开发时，却严格按照与时俱进的利益标准来获取土地出让金等土地收益。在低价征地以及高价卖地的过程中，充当商业利益掮客的地方政府，自然会获得滚滚财源，土地财政由此应运而生。通过这样的利益链条，我们会清晰地发现，国有资产正在不正当地“流入”，即本属于应该由土地权利人享有的土地收益，却在地方政府维护“公共利益”的名义下被巧取豪夺。

　　从防范国有资产“流入”的角度看，确有必要修改《土地管理法》和《物权法》对公共利益的表述，让其在法律的规范下变得清晰起来。但是，对于法律的修改，我们应该抱有谨慎乐观的态度，因为法律总要保持适度的抽象性，所以公共利益不可能像游标卡尺那样可以清楚地丈量出一切，公权力滥用公共利益谋求私利依然存在着“自由裁量”空间。另外，更重要的是，靠私法去防范公权，从来都是受私权神圣意识形态“毒害”的法学家的一厢情愿，因为私法的有效性从来都要依托于政治生态环境，只有在公权力运转层面实现对权力进行民主法治制约，权力才能在阳光下运转，法律也才能防范得住国有资产的不正当“流入”。