专栏·李克杰

　　10月13日，北京正式试行“五日制限行”——机动车按尾号每周停驶一天，受到各方广泛关注。《人民日报》等权威媒体连续报道了相关争议，并组织专家解析限行背后法律依据和焦点问题。从实际情况看，社会各方对车辆限行分歧严重，质疑者旗帜鲜明，支持者立场坚定，一些法律专家也很难达成一致意见。

　　质疑者认为，北京的车辆限行，从实体上说侵犯了车主的财产所有权，违反了《物权法》的相关规定，从程序上讲缺乏征询民意环节，政府决策过于随意，违背程序正义，并进一步认为限行应由人大审议决定。支持者认为，车辆限行是政府对民意的积极回应，旨在通过科学配置公共交通设施缓解交通拥堵，符合公共利益。十分有趣的是，质疑者中并非都是有车族，也包括部分无车族，支持者中也并非全为无车族，也包括一些有车族。这表明，不少公民已经能够站在公正和理性的立场上看待公共政策了，而并非只关注自己的个人利益。

　　然而，纵观围绕车辆限行引发的争议，笔者注意到一个问题，无论质疑者还是支持者，在讨论问题发表意见时，都没有认真考察并严格界定“车辆限行”这一政府行为的性质，而只是把它当作政府的一项“公共政策”，因此都显得依据模糊，说服无力。在我看来，只有严格界定“车辆限行”的行为性质，才能正确地判断政府是否有权作出决策，也才能正确辨别决策程序是否合法正当。否则，所有争议都有些无的放矢。

　　笔者认为，车辆限行的实质是变更行政许可。具体来说就是，原来公安机关对机动车的行政许可内容，是允许机动车全天候和全地域地上路行驶，而实行“五日制限行”后，北京市的机动车在市区行驶时五天内有一天不得上路，这等于将原来的许可内容变更了，许可上路的时间和地域范围缩小了。这就要求我们必须用《行政许可法》的相关规定来衡量判断北京的车辆限行是否合法，是否存在程序瑕疵。

　　在此，笔者并不同意“限行违反《物权法》”的观点，不应直接套用《物权法》的规定来衡量车辆限行问题。其实道理很简单。车主对机动车的财产所有权表面看起来与其他物权没有差别，但实际上是有明显不同的。因为根据我国《行政许可法》规定，机动车车主对车辆所享有的使用权和收益权是以获得行政许可为前提的。换句话说，车主可以购买机动车，但要想使用它，驾驶车辆上路行驶，则必须经过公安机关的登记许可。这意味着，车主对车辆使用权和收益权的实现，是行政许可的结果，而不是购车行为的必然结果。因此，当公安机关依法不予登记许可即不许上路行驶，甚至要求强制报废时，显然不能认为侵犯了车主的合法财产权，违反了《物权法》精神。

　　既然车辆上路是行政许可的结果，那么，国家有关部门能否改变已经设定的行政许可，或者变更已经实施的行政许可呢？我国《行政许可法》规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿(第八条第二款)。这意味着行政机关有权依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但当给公民造成财产损失时，行政机关应依法给予补偿。

　　这里我们还必须区分北京的车辆限行，是属于变更已实施的行政许可呢，还是改变行政许可的设定内容。笔者认为，北京的车辆限行属于后者。因为它对全部北京籍车辆都适用，实质上是改变了法律规定的许可适用期限和地域范围。《行政许可法》第四十一条规定，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。因此，增加行政许可的时间和地域限制，理应属于行政许可的设定范畴。甚至从严格的法律意义上讲，北京的车辆限行实质上是设置了新的行政许可，在许可条件中除了维护公共安全目的之外，还增加了“生态环境保护”和“公共资源配置”的内容。因此，对北京的车辆限行，我们应该从设定行政许可的角度，依据《行政许可法》的相关规定，来进行评价。