作者：普沙岭

　　在相关部门大力张扬地方政府发债"甜头"之时，也一定要从全局高度好好想想可能形成的"苦头"，继而最大程度防范风险---我们希望通过地方政府合法举债降低隐性负债风险，但如果操作不当，却很可能适得其反，推波助澜，令现有的财政风险提前释放，一发而不可收。

　　据报道，一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求过意见，并提交到国务院等待批复。财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。这意味着，学界多年关注的所谓“开前门、堵后门”，开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正在被官方采纳并逐渐浮出水面。(10月31日《21世纪经济报道》)

　　关于地方政府发债问题，已讨论多年了，笔者当年读研究生时就在导师指导下，对这个思路进行过一些考察。仍记得当初的结论是：从经济学上论证，地方政府举债是一个很好的发展思路；但从现实政治的角度考量，对地方政府举债不可盲目乐观———很可能挖出一个深不见底的“陷阱”。今日看来，这个观点似乎仍然适用。

　　这些年，倡导国家允许地方政府发债最起劲的，除了一些地方官员就是一些经济学家。他们的逻辑很清楚：地方政府在大力推行城市化过程中必然存在支出，但却没有有效的融资方式来保持财政平衡，造成融资结构不对称，这使得地方政府过度依赖于银行信贷和土地出让，一大批地方政府要么通过地价上涨获得税收，要么过度使用银行信贷，这一来导致了各地房价的居高不下，二来也造成了地方政府隐形的债务风险。所以，允许地方政府发债，能够消除地方政府在地价上涨中的推动作用，也能够令隐性债务风险显现出来，有利于风险的控制。

　　为了证明这个思维的可行，有两个常用论据：一是允许地方政府举债正在成为世界潮流，目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债；二是据粗略统计，我国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，并且大多数都属于隐性债务，由此带来的财政风险和金融风险难以估计，既然都在偷偷摸摸地干，倒不如干脆放开堂而皇之地搞———“允许地方政府公开发债总比现在这种隐性负债要好得多”。

　　相对于这种经济思维的论证，一些政治学者、法律学者的反对意见似乎更为现实有力。其一，我们缺乏成熟的法律和政治监督框架，加上地方官吏贪腐的欲望实在强烈，允许地方发债，很可能会乱成一锅粥，无异于给那些无法无天的人找到了一个“金矿”———这是基于政治现实的一种忧虑。其二，现有的法律制度与地方发债是有矛盾的，因为按照现行《中华人民共和国预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券———要放开政策，显然要先修改法律。其三，从整体掌控上看，有专家担心会导致中央财务失控，在当前不少地方存在财政困难的背景下，一旦放开口子让地方举债，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机，中央政府不得不承担最后的偿还责任。

　　中国自从1993年实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。这的确是个有些“倒挂”的比例。但改革是不是只有允许地方政府举债这一条路？我们当然可以参考借鉴境外的财政管理思路，但前提是，必须对我们的政治现实、制度土壤以及各层面信用水平作出最充分的估计———我们在如何审批、使用、评估、监管、担保、惩罚措施等一系列问题上是否已经统筹部署，全盘有所安排？这是允许地方政府举债最基本的前提，却很难让大家放心。

　　所以，在相关部门大力张扬地方政府发债的“甜头”之时，也需要从全局高度好好想想可能形成的“苦头”，继而将门槛提到最高处，最大程度防范风险———我们希望通过地方政府合法举债降低隐性风险，但如果操作不当，却很可能适得其反，推波助澜，令现有的财政风险提前释放，一发而不可收。