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新京报:将红头文件纳入行政诉讼势在必行

http://www.sina.com.cn  2008年11月01日07:26  新京报

  新京报社论

  近日,十一届全国人大常委会公布了五年立法规划,《行政诉讼法》修改被列为一类立法项目。有专家分析称:行诉法修改将集中于扩大受案范围等议题,其中,长期争议的“红头文件”不可诉问题,有望突破。(10月30日《新京报》)

  1989年出台的《行政诉讼法》,在中国法制史上具有特殊意义。作为中国历史上第一次全面建立起来的“民告官”制度,它是依法治国、依法行政的重要拐点,乃是改革开放以来中国社会的大变革之一。

  不过,《行政诉讼法》实施近20年来,也不同程度地出现了“立案难”、“胜诉难”等问题,除了诉讼环境、观念掣肘等因素,制度设计本身也有需要查漏补缺之处。最典型的是,按照现行《行政诉讼法》的规定,公民只能状告行政机关的具体行政行为,而不能起诉政府规章、决定等抽象行政行为,坊间形象地称其为“公民无法对‘红头文件’说不”。

  但是,具体行政行为往往以“红头文件”为依据,要想从根本上纠正不当的具体行政行为,就必须从源头审查抽象行政行为的合法性、合理性。而抽象行政行为不可诉的制度局限,往往制造出难以克服的“囚徒困境”。

  从目前的情形看,对“红头文件”等抽象行政行为,上级行政机关等虽然可以通过备案审查等机制监督,但这种监督更多的是一种内部自我纠错机制,有一定的局限性。而普通公民一旦成为违法“红头文件”的受害者,最具有监督“红头文件”的动力和需求。只有赋予其状告“红头文件”的诉权,才能更有效地保障公民权利,实现“全民监督”的效应,进而将“红头文件”违法现象压缩到最低限度。

  如果说,当年制订《行政诉讼法》时没有将抽象行政行为纳入受案范围是时代所限,那么,随着“依法治国”方略的推进,以及行政处罚法、行政复议法、行政许可法等行政法规的次第出台,扩大行政诉讼受案范围的时机已经成熟。事实上,从学界近年来提供的专家建议稿看,要求抽象行政行为接受司法审查已渐成共识。

  与具体行政行为相比,就抽象行政行为提起的诉讼在处理权限、程序和法律后果等方面都会出现新的特点;此外,会不会因此类案件数量急剧上升,而对法院造成巨大压力……这些都是修改法律时可能遭遇的难题和阻力,需要立法者审慎考量。更为核心的问题是,抽象行政行为一旦纳入司法审查,是否需要加以一定的限制。通俗而言就是,究竟是将行政法规、政府规章等高位级的抽象行政行为都纳入司法审查,还是仅仅局限于政府决定、命令、通知等低位级的“红头文件”?目前学界的普遍看法是,《行政诉讼法》修改时,首先应当将规章以下的抽象行政行为纳入受案范围。

  尽管这一修法设想与高水平的行政诉讼制度尚有距离,但它或许更符合立法可行性,尤其重要的是,基层“红头文件”的违法侵权现象最为突出,集中力量对这部分“红头文件”做司法审查,对保护公民权益具有更现实的意义。如果说,1989年《行政诉讼法》的出台,曾被誉为中国现代法制的真正开端,那么,推动“红头文件”率先纳入行政诉讼之列,或将成为中国现代法制建设的新起点。


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