作者：梅新育

　　近日，由财政部牵头起草的、有关加强地方政府债务管理的方案提交国务院等待批复，意味着国内议论多年却迁延未决的地方公债可能借扩大内需之机启动。

　　相关新闻一经公布就引起广泛的关注。说起来，基于公平和受益原则，用地方公债作为一些地方性公共产品的财源，自有其合理性。因为一项公共设施(如学校、道路、桥梁等)一旦建成，便会长期发挥效益。如果所要建设的公共设施属于地方性公共设施，那么地方公债就是一项可取的财政工具。虽然现行《预算法》明确规定不许地方政府发债，地方财政预算也不能打赤字，但从长远来看，随着地方政府日益成为相对独立的一级财政主体，积极探索建立地方公债制度，是必要和可取的。

　　当然，现行规定也有其合理性——在地方政府风险意识还比较薄弱、中央政府间接控制地方公债规模的能力还存在欠缺的情况下，规避公债规模失控风险最有效的方法莫过于禁止发行地方公债了。但最有效的方法未必同时就是效率最高的办法。现实是：有一些地方性公共产品适合通过发行地方公债提供，却因为《预算法》的规定而不能进行，有些地方政府就通过“旁门”发行变相的地方公债，导致企业信用与政府信用、国家信用与地方信用混淆，并因其缺乏透明度而最终失控。1990年代的“广信事件”就是惨痛的案例。由于这类事件的冲击，各地方政府的风险意识也在逐步增强，企业信用与政府信用、国家信用与地方信用逐步被投资者所分开，发行地方公债的条件也就逐步成熟了。在这个意义上，上述事件未尝没有发挥给人们“上课”的作用。

　　尽管发行地方公债的必要性已经显露，但不等于就可以不施加限制。中央必须控制其总体规模，以免失控而最终酿成地方政府倒账风波，特别是任何公债举借之前就必须考虑偿债来源。1994年分税制改革之后，财权向中央集中，事权则有下放之势，地方政府财政自给率普遍下降，以至于尽管我国中央财政目前颇为强劲，但地方财政相对虚弱，省级财政总体呈赤字。根据财政部统计，上半年地方财政一般预算收入15265.21亿元，一般预算支出18069.29亿元，地方财政赤字高达2804.08亿元。而且，地方财政赤字非常普遍——上半年一般预算盈余的仅有北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东7个省/直辖市，其余省级行政区一般预算收支全部赤字。此外，由于地方财政高度依赖土地收入，房地产市场冷却意味着地方财政收支可能进一步恶化。在此情况下，如果盲目放开地方公债，而不为偿债能力做好充分准备，必将为未来埋下隐患。

　　有鉴于此，在设计地方公债制度之时，需要考虑如何控制总体规模，包括直接管制手段，也包括通过经济杠杆的间接控制。如美国联邦政府对地方政府发行的工业发展债券征税，对控制地方公债无限膨胀发挥了相当作用。在地方政府偿债能力建设方面，我们需要推动财权与事权对应，适度强壮地方财源，摆脱地方财政过度依赖土地有偿使用费的局面。