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苏振华:食品监督应考虑走向第三方监管

http://www.sina.com.cn  2008年11月05日07:32  新闻晨报

  作者:苏振华

  继奶粉事件之后,鸡蛋事件再度引起人们对食品安全问题的担忧,而反思中国的食品监管体系到底哪里存在疏漏,已成为必要之举。

  食品监管是一个很复杂的论题,这是因为食品行业是典型的信息不对称行业。由于单个消费者不可能全面掌握有关食品质量的信息,有些食品企业就选择以次充好来牟取利益。当部分企业这样做时,它的竞争对手要是不同步跟进,就会在市场竞争中处于劣势,于是可能出现这样的竞争结果:生产伪劣产品的企业赢得市场,真正生产优质产品的企业反倒会被淘汰,这就是所谓“逆向选择”现象。在信息不对称的市场上,这种情形会经常出现,经济学中经典的“劣币驱除良币”理论讲的就是这个道理。

  在市场失灵时,通常情况下,需要政府实施强制性的规章制度,迫使企业提供安全的食品。就目前正在实施的监管制度体系而论,我国政府对食品质量的监管,制度不可谓不健全,手段不可谓不严厉。然而,事实却表明,这些制度的实际执行效果并不理想。

  其实,来自公共选择学派的研究早就证明了,如同市场失灵一样,政府监管也可能“失灵”。一方面,是因为政府也不可能掌握全面的企业生产信息;其次,我们常常以为政府会以实现公众利益为目标,但事实往往并非如此,具体的政府官员在监管过程中,出于自身私利的考虑,可能会和被监管者勾结起来,成为被管制者的保护者,甚至出台被监管者所要求的措施。

  中国食品监管过程中的政府失灵,具体的表现是地方保护主义现象严重,地方政府从发展地方经济出发,和当地食品生产企业形成了利益联盟,公开或暗里支持当地企业的造假行为,当出现食品安全问题时,则想尽办法帮助善后。长此以往,造假企业自然会有恃无恐。

  食品监管是一个世界性的难题,但有些国家已经做出了一些值得借鉴的探索。就美国而言,由于政府监管机构容易失灵,美国政府于是一般不直接介入监管,而只负责有关食品安全的立法和政策制定,同时推行第三方监管体系。其中食品行业协会和消费者是重要的执行者。美国建立了许多包括产业、消费者、独立专家系统与行政官员组合的监管机构,法律赋予其信息披露的权力。在美国,各级卫生机构都雇佣食品检查员、微生物学家、流行病学家等,对食品进行持续监督。在这一体系之下,美国目前的食品行业中,企业的自我管制已经成为规范企业行为的重要方式,同行业的竞争对手则成为了彼此最自觉的监管者。

  美国的监管模式其实很好理解,这就是在市场失灵和政府失灵可能并存时,就必须引入公众全面参与监督的第三方监管模式。我国目前的食品监管是典型的政府主导模式,虽然公众对食品安全的关注度很高,食品行业协会也得了到较大的发展,但他们在食品监管中的参与程度是很不够的,渠道是不畅通的。我国今后的食品安全监管,应该考虑走向政府、市场、社会、公民“四位一体”架构。在政府建立规则体系之外,重点是扶持食品行业协会的发展,充分发挥其监督者作用,促进食品行业自律;建立消费者、尤其是新闻媒体参与食品安全问题管制的动力机制;同时逐步实现食品安全管制机构的非行政化,彻底杜绝政府被俘虏的可能。


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