作者：张鸣

　　广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦日前透露，在深圳未来的行政管理体制改革中，要合理划分市区事权，实行一级政府三级管理，减少行政层级，大力推进行政区划的调整和功能区管理体制改革。“条件成熟时，借鉴中国香港、新加坡的经验，取消区级政府，改区、办事处为政府派出机构，实现扁平化管理。”(11月20日《南方日报》)

　　作为改革先锋的深圳，28年来前后共进行了七次机构改革和四轮政府审批制度改革。这一次的改革，目标在于实现政府职能的转变，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府和市场中介组织分开，建设服务型政府。

　　建设服务型政府，让地方政府从现在的无所不管，回归到公共服务的轨道上来。这种设想，初衷是非常令人鼓舞的。只是，在这个不甚清晰的改革设想中，感觉深圳的着力点，还在政府的消肿上面。当然，机构臃肿是中国行政体制中的顽疾，是一个肉眼就可以看见的问题。多少年来，中央和各级政府都在努力解决这个问题，只是效果一直不甚理想。

　　事实上，深圳市所提出的四个分开，多年来我们的政府一直在向这个方向努力，但是，跟精简机构一样，效果一直不显著。为什么呢？世界上无论任何政体，凡是行政机构，大多有自我膨胀的冲动。行政机构自身就有揽事、扩权的趋向，如果不加以强力遏制，它自己就会越胀越大，体型越来越庞大。而在中国的行政体系中，政府机构所受到的制约相对较少，改革开放前，地方政府的权限还比较小。改革开放，在某种意义上，也是中央向地方放权的过程，在改革初期，地方政府成了推动经济改革的火车头，的确起到了推动经济发展的作用，但是也逐渐地使得政府的权力触及到社会经济生活的各个方面，政府机构因此也越来越庞大。

　　今天地方政府的问题，最大的就是政企不分，政资不分，而这个不分的背后，是政府无所不包的权力。这种权力，既缺乏有效的制约，而且还在不断地扩展中，凡是市场经济发展过程中生出的事务，出现的问题，都顺理成章地转变成为政府该做的事，因此也都变成了政府权力的合理延伸，既无制度约束，也无预算上的制约——没钱办事了，自己就可以收费解决问题。

　　现在的地方政府，从某种意义上讲，就像一个双手捧着一堆鸡蛋的巨人，鸡蛋越叠越高，但却不能把它们放下来，只好自己给自己添手，最后成了看上去十分古怪的千手观音。然而，即使成了千手观音，鸡蛋依然随时可能跌落下来。不久前深圳一座长期无证经营的歌厅着火，酿成特大事故，事实上就暴露了政府在监管方面的巨大漏洞。

　　因此，真要实现小政府的设想，实现四个分开，首先要做的是缩小政府的权力，一方面把某些审批的权力取消掉，一方面在某些领域彻底退出。最关键的，还是实现行政权力的横向制约——体制、机构和预算的三方面制约。没有人或者机构会乐意自己削弱自己的权力，权力的限制，都是在制度和文化的制约中实现的，因此，权力的限制，只能在进一步完善人民代表大会制度和社会以及媒体监督的情况下，才能做到。权力小了，所谓的四个分开才能真正实现。否则，就算暂时分开了，过不了多久，还是会再次合上的；区和街道两级政府即使撤销，变成派出机构，也一样会膨胀起来，变成非制度性的实体性政府机构。如果仅仅在行政机构的数目上做文章，是难以收到实效的。

　　(作者系中国人民大学政治学教授)