“预算不公开，政府花钱就没有监督”

　　本刊记者 刘子超 发自深圳

　　假如不是一次次博弈，这扇公共预算之门不会这么早就透出光来。半年多来，吴君亮和手下两位财务分析师组成团队 ，向十几个中央部委、十几个地方政府，一次次提出查看预算案的申请。

　　2008年5月27日，吴君亮接到了深圳市财政局的电话，同意他们来查看并拍摄深圳市政府2008年度的部门 预算草案——这是新中国历史上的第一次。他说：“我当时觉得，一扇大门终于被推开了。”

　　如今，这扇门已越开越大。6月，民政部、环保部和科技部相继向吴君亮提供了部门预算草案。10月27日，卫生 部更向他提供了一份接近完备的部门预算。

　　此时，距1999年中国预算改革拉开大幕，已过去了整整9年。

　　预算不公开，政府花钱就没监督

　　作为深圳一家资产管理公司的CEO，吴君亮个性清高，人生充满故事。1982年大学毕业后，他在重庆轮船公司 宣传处做干事。为了逃避枯燥的工作，他经常带上工作证，从重庆上船，一路畅游三峡。白天饱览风光，晚上则和船长聊天、 打牌。

　　1986年，他自费赴美国休斯敦大学留学，取得了政治学硕士学位。他还读了两年博士课程，恐惧于毕业后只能从 事教学，退学，进入一家金融公司，然后在美国创业。他不是一个真正喜欢浪迹天涯的人，他始终关注国内的情况，晨雾氤氲 的山城才是他魂牵梦绕的故乡。他干着一份高风险、高回报的工作，但他对吃饭要求不高，“一碗牛肉面、一份青菜就够了” 。

　　在美国的从业经历，以及他那颗火热的、始终关注中国变革进程的心灵，终于找到了一个结合点：从推动公共预算改 革入手，从下而上地推动中国行政、政治制度的演进。

　　“改造公共财政，远比抽象谈论政治民主更务实。”吴君亮用一句话回答疑问，“‘看不见的政府’很可能是不负责 任的政府，而一旦信息公开透明，其他的改变必然接踵而至。”

　　2006年，他回国定居深圳。在和公司下属的闲聊中，吴君亮终于透露出自己的雄心壮志：“要在中国建立起一个 公开透明的、科学进步的公共预算制度。”

　　很快，公司里的两个年轻人加入了他的队伍。他们是李德涛和万宇涵——“80后”、具有海外留学背景。在两个年 轻人的帮助下，吴君亮创办了“中国预算网”，把从中央到地方的各级预算全部列出。

　　搜集网上所有关于公共预算的信息，同时也介绍世界各国的预算制度，“这对我来说，并非难事，”吴君亮说，“无 非是花一些时间和金钱”。真正让他苦恼的，是“巧妇难为无米之炊”——从政府部门那里得到详尽的预算草案。

　　长期以来，政府部门的预算都是禁区。这是一个不透明的暗箱，即使是政府给人大做预算报告，预算文本也是机密的 ，一般都由财政局长等人掌握，代表只能借看。

　　“预算不公开，政府花钱就没有监督。把本应公开的预算当国家机密对待，直到现在，这个做法也没有根本改变。” 吴君亮说他听过一个故事，“一个地方，为了将预算从‘机密’降为‘秘密’，很多人努力了3年”。

　　“政府也有政府的难处”

　　这是一个充满沮丧和自我怀疑的过程。最初，他无法获得一手资料，只能把网上的资料整合挂到网站上，他感到灰心 和失落，浓密得如同挂满冬衣的衣柜。

　　2007年4月，正在情绪低谷中的他，在成都一家酒店看到国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》( 以下简称《条例》)，其中明确规定：各级政府的财政预算、决算报告，是需要主动公开的“重点政府信息”，必须向公众彻 底开放。

　　吴君亮把报纸一扔，欢呼起来。

　　今年5月，《条例》正式实施，他们就按照网上查到的政府部门联系方式，发出一封封要求公开财政预算的申请：

　　“××部门，根据5月1日起实施的《条例》，我们特此申请公开贵部08年度部门预算……”

　　接下来，他们还会引经据典地告之对方，根据《条例》第24条规定，对方应当在“15个工作日内予以答复”。

　　“最后，我们会在申请材料里附上身份证复印件，强调我们的公民身份，”

　　起初，这种执着换来的是清一色拒绝。他们向财政部、卫生部、发改委、教育部、科技部、农业部、国家统计局、人 民银行等十多个部委，以及上海、北京、广州等十几个城市发出了申请，得到的回绝理由也是五花八门。

　　最常见的理由是两个字——“保密”。但吴君亮不是个喜欢被搪塞的人，他固执地跟对方联系，让他们提供能够证明 保密的证据，因为文件列为“保密”级是要有严格程序的。“结果是这些单位最后无话可说。”

　　还有部分政府部门以“与申请人无关”、“不属于可公开范围”等理由回复。吴君亮气呼呼地说：“政府已经完全进 入税收时代，向纳税人公开财政预算，这是政府最基本的义务。”

　　他们向各个部门发起第二次、第三次、第四次申请。作为指挥官，他要求部下把对每一个部门的申请都设立一个独立 文档，详细记录往来过程，每一次电话交流，都写成通话纪要。“我会把通话纪要发给对方，”吴君亮说，“这既是规范的需 要，又是在提醒对方要对自己的言论负责。”

　　对于深圳市属各部门，吴君亮就干脆选择登门拜访。面对他们从程序到细节都无可挑剔的申请材料，一位接待的政府 工作人员表示：“你们做的确实是好事，可政府也有政府的难处。”

　　中国政法大学教授、宪政研究所所长蔡定剑说：“公共预算改革的难点是思想解放不够，背后的原因是既得利益阻碍 。”

　　在长期“作战”中，吴君亮已准备了一整套办法。对那些不回复申请的部门，他就把下一封申请直接写给该部门领导 ；对那些传来一堆没有分类和说明的数据的部门，他会再次要求对方提供完备数据。

　　在奔波了两年、发送了上百封申请后，吴君亮终于等到了成功。5月27日，深圳成为内地历史上第一个向普通公民 公开财政预算的政府。10月27日，卫生部向吴君亮提供了一份“接近完备”的部门预算。

　　但更多时，吴君亮要面对的是误解和愤怒。一些政府部门在往来几个回合之后，就再没有音信了。而一位政府工作人 员，无意中说出了很多人的想法：“你们不要跟政府对着干，这是没有好处的。”

　　11月5日，吴君亮把一份《深圳市2008年市级预算》的评读报告挂到了“中国预算网”上。在这份报告中，他 对预算草案进行了专业分析，详细提出了自己的疑问和建议。在这些日子里，很多人向吴君亮表示敬意，把他称为“先驱者” 。每天都有十几个志愿者“人肉搜索”到吴君亮的联系方式，希望加入他的团队。

　　在记者采访吴君亮那天，一位1964年复旦大学物理系毕业的湖南老人，亲自登门，要求做一名志愿者。“从毛的 枪杆子里面出政权，到邓的市场经济，我一直在思考中国的改革问题，”老人挥着骨节突出的手，激动地说，“现在我觉得预 算改革才是最重要的。温总理说过，要让人民的钱更好地为人民谋利益。”

　　吴君亮自己也承认，自己只是在合适的时间做了恰当的事情，“就算我现在不做，也迟早有人去做。这是时代的风声 。”对于他来说，这是人生最大的幸福。

　　美国的预算改革

　　1905年，一批改革人士设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究 所”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题决不是无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其 实的大问题。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。

　　在改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的 四个主要部门拿出了开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从122页增加到836页。

　　纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”，并派人参加 培训班学习。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语。

　　到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外的所有州都有了预算法。此后纽约市 政研究所移师美国首都华盛顿。1921年，国会终于通过了《预算与会计法》。至此，美国的预算改革大功告成。

　　2008年深圳市级部门预算关键词

　　◇预算包括103个部门、部门总编制及雇员51587人。

　　◇人员经费55.36亿元，人均10.73万元一年。

　　◇公用支出经费24.76亿元(含车辆运行费14亿元左右)，人均4.8万元。

　　◇补助(含离退休费)经费6.83亿元，人均1.32万元。

　　◇一次性支出7.86亿元(其中很大一部分用于购车)，人均1.52万元。

　　◇以上各项预算支出总计为167.88亿元，再加上预算准备金和其他经费预算，

　　总计为169.39亿元，人均32.84万元。

　　◇项目总数750个，预算总费用730.06亿元，人均14.16万元。