作者：熊丙奇

　　国务院近日审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》。据此意见，2009年1月1日起，全国义务教育学校教师将实施绩效工资，确保义务教育学校教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。相信这一意见的出台会对化解教育发展过程中存在的矛盾起到积极作用。

　　“确保义务教育学校教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”这一提法至少已有十多年历史。1994年1月1日实施的《教师法》第二十五条明确规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”2006年9月1日实施的新《义务教育法》第三十一条指出：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”

　　但现实之中，义务教育学校教师的工资却一直是困惑义务教育发展的难题，由此也激化了一些社会矛盾。国务院新近做出的决定，显然也是针对法律条文并没有得到切实落实的现实。

　　分析一下，历经如此长时间，法律、文件三令五申，义务教育学校教师的工资却始终难于保证的原因，大略有以下几个：

　　其一，表述模糊。“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”这一规定的可操作性差。众所周知，目前我国一些地方公务员工资构成复杂，用公务员的哪些工资为标准执行以上规定，就大有讲究。事实上，近年来一些地方的公务员实行“阳光工资”后，教师们才发现自己的工资远低于公务员，就是因为在公务员工资构成复杂、不完全透明的情况下，以上规定的执行要看地方官员的眼色。

　　其二，执法不严。《教师法》和《义务教育法》均规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。但分析具体的“问责”机制设计，无论是《教师法》还是《教育法》，都是由上级政府问责下级政府，以及对相关人员进行处分。这显然不符合权力制衡原则，难以有效防止政府部门官员官官相护。

　　其三，义务教育经费保障机制不健全。仅以始于2000年的中小学危房改造工程为例，2006年6月，时任审计署审计长李金华向十届全国人大常委会所作报告中提到：“国家规定，中小学危房改造的资金以政府投入为主，地方政府的投入主要由省级政府承担。但从审计调查情况看，8个省(区、市)190亿元中小学危房改造总投入中，中央财政占25%，省级财政占22%，市级财政占4.5%，县级财政占17%，乡镇及村组织、项目学校占31.5%。这种投入结构不符合政策要求，加重了基层单位的负担，一些乡镇、村组织和项目学校为此背负大量债务……”

　　要让法律真正得到执行，决定真正得到落实，我有三点建议。

　　一是建立国家教育公务员制度，将教师工资纳入公务员工资序列管理。在美、英、法、德、日、韩等国，义务教育学校教师是特殊公务员(或准公务员)，作为特殊公务员的教师，工资待遇完全按国家公务员管理。只是因职业不同，而与其他一般公务员有一些不同的权利和义务，比如没有行政级别，但可享受带薪假期等。我国可借鉴这一制度，修订《教师法》和《义务教育法》对教师工资水平的表述，将教师工资纳入国家公务员范畴，这比“不低于”等规定更管用。

　　二是完善义务教育经费保障问责机制设计。对政府部门履行《义务教育法》所规定的教育经费投入责任的问责，应该由同级人大进行，人大应审批义务教育经费预算投入，监督政府执行教育经费投入的情况，并可视责任对相关责任人进行罢免。如是，政府才可能从根本上重视并履行法律责任，而不是视法律为儿戏，公然挑战法律权威，并由此千方百计推卸责任。

　　三是明确经费分担比例，改革义务教育经费划拨方式。近年来中央、省级政府的转移支付被层层挪用的现实表明，我国的教育拨款体系应进行改革，可尝试建立把教育经费直接划拨给学校账号的新体系。可资借鉴的例子是法国，其中央财政甚至通过国民教育部把义务教育学校教师的工资直接划拨到他们的个人账户，从而承担了70%以上的义务教育经费。我国为何不可尝试直接由省级财政把义务教育学校教师的工资直接划拨到其个人账户上呢？(作者系21世纪高等教育研究院副院长)