我们时代的伟大故事——改革开放30周年与中国的“奇迹”专题

　　作者：汤敏

　　(中国发展研究基金会博士)

　　中国扶贫工作获得了举世瞩目的巨大成就，没有中国和印度的扶贫工作改进，整个世界的减贫工作就谈不上。但是未来的挑战何在，中国在未来要做什么工作？收入分配是重要的问题。在改革初期，中国是世界上最平等的国家之一，但现在是世界不太平等的国家之一。与很多其他国家相比，中国的收入分配在不断恶化。

　　从收入分配的倒U型理论看，收入的高增长不会引发收入分配的差距拉大。比如，中国台湾的基尼系数在20世纪50年代的时候大大下降，但是当经济增长达到8%至9%后，收入分配非常稳定，这证明经济高增长不会使收入分配恶化。在日本有同样的情况，在高增长阶段即20世纪80年代的时候，日本收入分配的不平等程度是下降的。越南过去20年进行了改革，经济增长非常快，但是其收入分配非常稳定，没有像中国这样出现大规模恶化的现象。

　　因此，国家的政策发展模式是非常重要的，中国的政策影响了收入分配变化，这是为什么中国经济发展得很快，但收入分配的平等程度不断下降的根本原因。在中国发展的新时期里，收入分配已经变成了扶贫中非常重要的工作，需要国家在以下几个方面制定出新的政策和发展模式。

　　首先，随着经济发展调整最低贫困线。按目前官方对贫困线的划分，意味着还有1480万人生活在贫困线之下，实际上任何一个社会中总会有一些非常贫穷的人，因为他们的能力不能帮助他们创造收入。但这部分并不包括所有的低收入人口，如果把中国的低收入人口(2841万人)加进去，中国的贫困人口大概有4320万人，在农村总人口中所占比例近5%，即在农村地区大概还有5%的人生活在贫困线之下。其实，目前官方的贫困线很低，如果是在20世纪80年代，这个贫困线实际上是当时农村平均收入的50%，但如果按现在的农村平均收入水平来看，它已经低于20%了。因为官方的贫困线一直没有变化，只跟通胀挂钩，所以这个贫困线是低的。这一点可以通过横向比较发现，与其他国家相比，中国的数字是全球最低的。如果用低于一天1美元作为贫困线，中国至少还有16.6%的贫困人口，如果用一天2美元作为贫困线，中国至少还有46.7%的贫困人口。而使用目前中国官方的贫困线，贫困率只有2.5%，官方贫困线与一天1美元的水平和一天2美元的水平相比低了很多。总的来看，中国的官方贫困线极大地低于国际的贫困线水平，即使与同类水平国家相比也是这样。中国正在朝着一个中等收入国家的方向努力，人均、日均1美元的贫困线现在变成人均、日均1.25美元了，但仍需要做适当的调整，官方贫困线是需要随着人均收入水平提升而提升的。

　　其次，根据新的贫困线对已有的扶贫项目进行重新调整和再瞄准。新的贫困线到底是什么样的一个概念呢？中国的发展研究基金会去年提出过一些议案，其主要内容就是强调要基于新的情况重新评估我们的贫困线。它认为，新的发展贫困线不仅需要包括提供必要的衣食住行最基本的需求，还要包括最基本的社会需求指标，比如说教育、卫生、住房等等，要把它们全部整合在一起。中国经济在不断地成长，总有一天会成为中等收入国家和高等收入国家，也会实现一天2美元的平均水平。随着国家的不断发展，次贫人口会慢慢变成相对贫困人口，因为贫困是一个相对的概念。这就意味着中国现在扶贫工作的瞄准对象数目处于1.2亿人到1.5亿人水平之间，而不是5000万人。

　　再次，大幅度增加减贫方面的预算支出。在以前的减贫工作中只是瞄准了5%的人口，如果把瞄准的人口增加三、四倍，那么预算支出也应该相应地增加。中国现在应该更加强调对贫困地区的优先支出，应该加大对贫困地区的贫困人口教育支出，不仅仅要实行全民九年义务教育，还应该提供免费的寄宿学校、免费的职业教育、大学教育。因为这些贫困地区的人付不起高昂的教育费用，如果他们的教育水平由此而低下，他们不得不继续生活在贫困中，中国也不得不实施更多减贫项目。在卫生提供服务这方面，贫困人口应该与一般人口相区别，要为他们提供额外的资金支持。虽然中国目前正在进行农村金融体系的改革，比如说建立一些乡镇银行、小额信贷的合作社、农村信贷社、信用社等等，但这些主要是商业金融机构，中国应该进一步开展农村金融领域的改革，出台一些非盈利性农村金融机构的试点项目。其他国家的经验表明，如果真的想要减贫，帮助穷人，就应该由这些非盈利性机构来为穷人负责。因为盈利性机构往往会选择中高等收入的农民作为扶贫对象。

　　最后，政府要把一些项目和工作外包给非政府组织(NGO)，让NGO管理政府的项目。如果这个方法可以推广，中国的NGO应该能够很快发展起来，而且中国政府的资金也能够得到更高效的利用。

　　在过去30年中，中国的减贫战略已经取得很大的成就，但是未来我们还有很长一段路要走，如果现在贫困人口从5%增长到15%，就意味着需要对所有的战略、所有的支出比例进行再思考。

　　(本文根据汤敏博士在北京大学中国经济研究中心日前举办的“纪念改革开放30周年高层国际论坛”的演讲记录整理而成，在此特向北京大学中国经济研究中心鸣谢。文字整理：黄跃）