作者：乔新生

　　全国人大常委会办公厅于12月28日向社会全文公布《中华人民共和国社会保险法(草案)》及关于该草案修改情况的汇报，拟广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。这是我国开门立法的具体表现。

　　所谓社会保险，是指基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等保险制度。它不同于商业保险制度，是一种由政府承担主要责任的社会福利制度。所以，社会保险法应当突出政府的责任，在国家财政能力许可的范围内，不断提高居民社会福利水平。

　　我国社会保险制度存在的问题，主要集中在以下四个方面：

　　首先，不同行业、不同地区社会保险差异很大。其次，社会保险制度全国不兼容，严重影响居民自主择业、人才自由流动。第三，政府的转移支付力度不够，社会保险覆盖面十分有限。第四，社会保险基金投资渠道不畅，缺乏必要的透明度。

　　针对这些问题，社会保险法制定了相应法律条款。但是，该法律草案没有突出政府的责任，无论是在解决历史遗留问题方面，还是在实现城乡统筹方面，都有值得改进的空间。

　　具体而言：首先，草案虽然规定，县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持，应当在社会保险基金入不敷出时给予补助；并且规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等所需家庭缴费部分，由政府给予补助。但从整体而言，政府的责任仍然是一种概括性责任，而不是一种具体的责任。政府的补助既缺乏明确的计算基准，同时又缺乏明确的责任条款。虽然草案规定了行政复议和行政诉讼救济程序，但熟悉中国司法状况的有识之士不难理解，这样的制度设计能否落实政府社会保险责任，值得怀疑。

　　其次，草案规定县级以上人民政府应当将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划；国家多渠道筹集社会保险资金；县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持；国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。但是，这些规范不属于严格的法律规范，因为缺乏明确的“处理”条款和“制裁”措施。

　　社会保险法应规定，县级以上人民政府应当根据经济发展变化情况，确定社会保险资金在国民收入中所占的比重，明确县级以上人民政府在社会保险事业中的具体责任，防止县级以上人民政府在编制国民经济和社会发展规划时蜻蜓点水，从而使社会保险制度落空。

　　第三，草案规定国家对社会保险基金实行严格监管，并且创新性地建立了“社会保险监督委员会”，但却没有建立社会保险基金预算制度，这就使得社会保险监督委员会的工作无所依归。

　　社会保险法应当规定社会保险基金的预算编制规范，要求社会保险基金经营部门定期编制社会保险基金预算，并且报请社会保险监督委员会审查批准。如果没有预算编制和审查批准制度，那么，社会保险基金管理制度就难以落到实处。在社会保险基金预算制度中，应当明确政府资金“充实条款”，一旦发现社会保险基金入不敷出，政府负有充实保险基金的义务，确保社会保险参加人的利益不受损害。

　　总而言之，社会保险法草案的公布，标志着我国社会保险管理正式步入法制轨道。由于我国正处在社会转型时期，地区差别、行业差别巨大，政府责任异常沉重。如果社会保险法没有突出政府的责任，加大财政转移支付力度，解决历史遗留问题，为社会保险基金管理探索新的道路，那么，其实施必然会引发一连串社会问题。建议立法机关在分类管理的基础上，进一步突出政府在社会保险领域的特殊责任，明确规定政府财政支持社会保险资金比例，强化各级政府在社会保险方面的责任，以确保中国居民都能分享社会改革所带来的丰硕成果。

　　(作者为中南财经政法大学教授)