作者：王琳 海南大学法学院副教授

　　新年刚到，天津的小车车主发现，在财政部、国家发改委等五部门联合规定从2009年1月1日起取消公路养路费等6种收费后，原先每月须交纳的170元费用还留有55元“尾巴”，而且事前没有通过任何形式告知。于是，对这笔名为“天津市贷款道路建设车辆通行费”的质疑声四起(新华网1月13日)。

　　正如“行政三乱”从来都是作为一个全国性问题而存在的，“通行费”同样并非只有天津这一孤例。据报道，4个直辖市除北京外，上海和重庆在2009年也收取类似费用。通行费泛滥已久，现在又成为问题，也许是因为燃油消费税的实施使一直处于潜滋暗长中的这一收费浮出了水面——很多人把通行费与燃油费改税联系在一块，但事实上，这是性质完全不同的两个问题。

　　笔者曾在去年12月17日的《广州日报》上撰文指出：根据国务院颁行的《收费公路管理条例》，“技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。”依据此项规定，除了符合“在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准”这三项条件外的其他二级公路收费，均为违法。

　　也许有人会辩解说，法律虽未规定城市公路可以收费，但也没有规定城市公路不可以收费。因此，一些大城市为解决贷款修路的还贷难题而收取通行费，并不算违法。但问题恰恰在于，“对公权力而言，法无明文规定即不可为。”只要是法律没有明确规定的，公权力机关就不能去做。如果政府要向行政相对人收费通行费，就必须具备法律依据。

　　由于行政收费是政府利用公权力在掏公众的钱包，为防止行政权对私权的侵犯，《立法法》还明确规定，对此类“对非国有财产的征收”必须制定“法律”。 此处的“法律”，专指全国人大及其常委会通过的规范性文件。以行政强制力向行政相对人强行征收“通行费”，正可视为“对非国有财产的征收”。遍查法律，我们根本找不出通行费的依据。无法律依据的通行费，就是违法收费。

　　违法收费的泛滥，源于法律信仰的缺失，更源于一个有效的违法审查机制的匮乏。不可否认，多数城市在收取通行费上都制定了自己的行政规章甚至地方性法规，问题在于，这些试图将违法的通行费合法化的地方立法，由于没有宪法和法律的授权，因而还是属于违法立法。通行费正是法律冲突频仍的一个典型例证。基于对自身利益的追求，作为法律执行机关的行政机关有更多的违法内因。只有一个有效的违法审查机制才能终结这层出不穷的法律冲突。

　　我国并非没有违法审查，只是这种违法审查基本无效。依《立法法》的规定，公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。现实的难题在于，作为一项完整的制度，违法审查理应包括提起、受理、审查、确认、处理等环节。如果仅有公民提起违法审查，而作为受理机关的全国人大常委会却不确认、审查与处理，违法审查也不过是形同虚设。多年来，公民提请违法审查的例子屡有可见，我们却没有看到一例因与上位法冲突而被全国人大常委会宣布无效的个案。以违法立法来追求地方利益的“利”是如此丰厚，而被查处的几率又等于零。哪个城市不愿意收取通行费呢——虽然这些城市的领导者很可能也知道这一收费行为不合法。