于建嵘：超越省管县县政自治才是治本之策

http://www.sina.com.cn 2009年02月05日10:46 南方新闻网

　　作者: 于建嵘

　　只在省市县三者的职权关系上做文章，很难取得真正的成效。体制性的突破，是要把县政自治作为县政改革的目标

　　从2月1日中央最新发布的“一号文件”来看，2009年，“省直接管理县(市)财政体制改革”仍会推进，“省管县”还是县政改革的大方向。

　　然而，“强县扩权”在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险，可能产生严重的社会问题。这个“大方向”，有必要再思考。

　　不要在“市管县”、“省管县”中打转了

　　许多省市正在进行的“强县扩权”等改革，主要包括财权和事权，是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权。

　　在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县(市)，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也有所改变。比如浙江就规定，县的地方财政收入的50%上交省里，县留50%，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。

　　扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。

　　如浙江省下放的权限主要分两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式：采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；积极争取中央有关部委办授权或同意。

　　河北省确定的扩大管理权限的基本原则是：“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”。

　　作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要权力下放到县级政府。

　　可以看出，目前在中国各地进行的“强县扩权”或“扩权强县”核心内容就是扩大县级政权的经济和社会管理权，提高县级政权的行政效能，并最终实现“省管县”体制，以利于县域经济的发展。因此，被称为“适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举”。然而，由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约，决定了这种行政分权式改革步履艰难，难以突破“市管县”体制。也就是说，要解决“强县扩权”所遇到的体制性困境，如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正的成效的，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。