2009年全国两会系列评之二

　　作者：秋风

　　经济衰退必然伴随着财政紧张甚至财政危机，这个逻辑是简单而直接的。各级政府财政收入下降的通道已于2008年夏天打开，此后，财政收入增长速度逐月下滑。到今天1月份，全国财政收入比上年同月下降17.1%。其中，中央本级收入下降28.4%；地方本级收入下降2.7%。

　　可以预料，由于经济尚未止跌，这一趋势还将延续下去。事实上，考虑到地方政府收入目前普遍地高度依赖土地收入、房地产及相关产业税收，而房地产市场几乎不可能迅速恢复繁荣，则地方政府的财政困境还在后面。当然，从目前的趋势看，中央政府的财政收入前景也很不乐观。

　　面对财政困境乃至财政危机，各级政府实有必要采取以下三项措施：第一，减少不必要的开支。第二，如果要花钱，那就花好每一分钱。第三，想办法增加收入。但是，各级政府能否理性地采取这些措施？不妨看看现实。

　　确实，有一些政府已经宣布一些缩减开支的计划，比如，广东省严格控制行政经费支出，努力实现“四个减半”(即议事机构减半，会议数量减半，文件数量减半，各类评比表彰减半)、“五个零增长”(即公务购车和用车经费零增长，会议经费零增长，公务接待费用零增长，党政机关出国(境)经费预算零增长，办公经费预算零增长)目标。全国“两会”也宣布缩短会期，降低会务食宿标准。

　　但是，政府经常都会宣布这样的目标，然而，人们看到的，却是行政经费开支年年增长。更糟糕的是，面对衰退，有些人把政府增加公务员收入、增加行政开支，视为拯救经济的措施。比如，广州市政协开会安排在五星级宾馆食宿，有委员就称这样可以拉动消费。大约正是基于这样的考虑，有些地方正在为公务员加薪。

　　事实上，从专家到政府都把政府花钱视为刺激经济的灵丹妙药。政府已经宣布了四万亿的经济刺激规划，各地也层层加码，达到十数万亿规模。这些钱或许应该花，但能花好吗？审计署告诉人们，政府这方面的资金没有乱花，但并无打消人们的疑虑。人们的疑问指向的是这些资金的投向：是投向了政府喜欢的大项目、大工程，还是投向了真正的民生项目？迄今为止，公众不知道这些资金究竟分配到哪些方向上去了，而财政部和国家发改委又都拒绝向公众公布经济刺激计划进展情况。

　　政府也已经想了很多办法筹措收入。预料到财政问题的严重性，政府今年已经决定大规模借钱过日子了。2009年的预算报告已经定案，即将提交3月召开的全国人大审议。在这份预算报告中，面对世界经济衰退，行政部门一改对财政赤字的保守态度，将2009年的财政预算赤字最终确定为9500亿元。其中为地方安排2000千亿。

　　但是，至少就地方债的发行机制来看，它只是一项头疼医头、脚疼医脚式应急措施，是在原有的财政制度框架内部给地方政府新找了一个财源而已，而没有任何制度变革的意义。事实上，它进一步深化了现有制度扭曲的地方，如中央政府与地方政府财权、事权划分的含糊不清。它也很可能鼓励地方政府不负责任的财政行为模式。

　　可以说，面对财经危机，政府所采取的措施，没有让公众满意。这是一个比政府缺钱本身更严重的问题。政府没有钱，但如果政府能够获得民众的信赖，那终归是可以筹措到钱的。但是，如果政府没钱，却并不准备诚心地削减不必要的开支，尤其是用于官员自己的开支，也不能用心地花好已有的钱，并且在筹措资金的时候，缺乏可信的制度安排，那就会让政府的权威流失，从而使政府在应对财政危机时候，缺乏公信力。

　　面对目前的财政困境，甚至是财政危机的前景，税制民主化、法治化，恐怕是唯一的出路。民众积极参与，政府也给民众以参与财政决策的制度化渠道，尤其是强化人大及其常委会的财政功能，将能够推动地方政府调整目前高度不合理的财政支出结构，按照民众的意愿，把政府日益减少的财政收入用于民众认为最重要、最迫切的领域。如果政府能够做到这一点，民众就会比较容易同意授予政府更多收入，不论是以开征新税或提高某些税率的形式，还是以债券的形式。人们一直在讲全民“共渡时艰”，而这广靠口号是做不到的，需要靠制度来保障。如果全民不能参与，何来“共”渡？

　　由此可见，人大代表今年的任务十分繁重。政府的预算怎么安排？包括正常开支和经济刺激计划在内的政府开支，将投向哪个方向？是否合乎公众的期望？债务规模究竟应当多大？所借的债款究竟应当怎么使用？政府各个部门是否准备真正地削减自己的支出？公众期待着，人大代表在这些问题的决策上真正发挥主导作用，从而真正让民众的意愿决定公共资金的使用方向。假如人大代表真能做到这一点，那也就赋予了政府拯救经济的各种措施以正当性，也便于行政部门未来使用资金，否则，这些资金的使用过程将永远伴随着质疑与疑虑。

　　所以，财政民主，是三全其美之策：人大发挥其法定作用，行政部门获得正当授权，财政最终满足人民之需。财政民主是真正的国家利益、公共利益所在。

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