议事要以大会发言为主

　　《全国人民代表大会议事规则》第十二条规定：“主席团认为必要的时候，可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。”这种规定，使得主席团权力过大，把本属于正常程序的大会发言，变成了由主席团掌握的一种特殊情况。

　　无论主席团成员或非主席团成员，人大代表权利都是平等的，会议主席团可为会议服务，但不能取代或限制人民代表行使知情权、发言权与决策权。

　　在大会上，代表主要是通过大会发言和表决来行使自己的权力。

　　大会发言影响较大，便于各种意见直接交流，从而减少决策失误。既然是“大会”，大会发言和辩论就应是主要的议事形式，中型会议和小组会只能是辅助形式。否则，全国人大代表何必花那么多路费和住宿费集中到北京来开会？只需把大会文件和资料发到各省、直辖市、自治区，在当地分组讨论讨论就算了。最近几年的全国人民代表大会，越来越多代表要求作大会发言，说明大会发言的重要性。当然，为了保证大会效率，可以限制每位代表的发言时间，但不能取消任何代表在大会发言的权利。

　　建议“规则”第十二条修改为：“大会秘书局应当根据要求在大会上发言的代表人数，安排大会发言。就同一议题，大会发言者每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。”

　　为便于人代会集中精力讨论绝大多数代表共同关心的主要议案，建议对“规则”第十九条作相应修改：

　　“……秘书局须将代表向大会提出的议案或议案提要(千字以内)印发给全体代表，在提案截止日之后的三天内，以书面投票方式选出票数最多的5到10项重要议案，列入本次大会议程，由本次大会审议；其余议案则由相关专门委员会审议后，再向全国人代会提交审议结果报告，最后由全国人代会审议并作出决议。”

　　在冬季开会审议年度计划和预算

　　全国人代会的重要职权之一，是审议国家年度国民经济和社会发展计划及财政预算。但每年3月召开全国人代会时，当年计划和财政预算不仅早已下达，而且已经执行了四分之一。这种程序使立法机关的决策成了马后炮。代表审议时，即使再慷慨激昂，可计划和预算的基本格局已经不能改变，无可奈何，只得照样批准通过。

　　为此，建议全国人民代表大会开会时间改在每年第四季度，比如说10月底11月初。这样做并没有什么实质性的困难，却能使人民代表对次年的计划及财政预算有效审议，才会有时间进行修改和调整，从而保证立法机构决策的权威。

　　地方各级人代会召开的时间也存在上述问题，须作相应改进。

　　立法工作要充分公开化

　　政治公开化是实行宪政民主的必要条件。国家立法、行政、司法工作都应公开化，立法公开化更为基本，也最容易做到。各国议会公开化，已成为普遍原则，不少国家都把它载入了宪法。“规则”第十八条明确规定“全国人民代表大会会议公开举行”，并且确立了公民对人民代表大会的旁听制度，这是很大的进步。但是该“规则”在第十九条又规定“全国人民代表大会在必要的时候，可以举行秘密会议；举行秘密会议，由主席团征求各代表团的意见后，作出决定”。

　　人民代表大会可以举行秘密会议，在讨论某些国防、外交问题或其他涉及国家机密问题时，可以举行秘密会议。关键在于必须明确人大会议公开化是基本制度，会议保密只能是非常情况下的特例，而且这种特例必须经过特别程序，即由三十名以上的代表提出议案，经大会全体代表三分之二以上的多数作出决定，才能开秘密会议。如果不这样严加限制，作为会议期间临时性会务机构的主席团，随时都有权决定召开秘密会议，人代会的公开化原则就没有保证了。

　　再者，建议在“规则”第十八条第三款增加“由全国人民代表大会秘书局设点，公开受理公民、团体和社会组织旁听全国人民代表大会的申请”。现在我国一些地方人代会在实行旁听制度后，公民反应热烈，踊跃参与，效果很好。

　　建议在“规则”第十八条第四款之后增加一款“大会、中型会议、小组会及各专业委员会的各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台录音、录像，现场直播或录播”。“规则”第二十三条规定“对准备提请会议审议的重要法律草案，可以将草案公布，广泛征求意见，并将意见汇总印发会议”。建议将其中“重要法律草案”改为“所有法律草案”。

　　在“规则”第四十八条“全国人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议”后面，建议加上一句：“并公布调查报告的全文或摘要”。

　　此外，建议凡有条件的全国人大代表，均宜在互联网上开设个人博客，公布自己的议案及有关部门的答复，公布自己对人大所讨论的议题的意见，定期在自己的博客上公开向选民述职并公布选民及网友的相关评议。

　　与党政军警比，人民代表大会要保守的机密最少，公开的难度并不大。(作者系思源兼并与破产咨询事务所所长)

　　来源：南方周末