|
|
王琳：以立法博弈化解土地使用权续期争议
作者：王琳
已列入今年立法计划的土地管理法第二次修订工作正在进行。据报道，修订草案新增49处内容，涉及农用地流转，土地权利等，其中一条明确住宅建设用地使用权期限届满的，按照国家有关规定自动续期。
因草案中并未明确“自动续期”是“无偿”还是“有偿”，遂有专家认为，如果明确了是“无偿”，那么，政府将肯定不能在续期中收取费用，而以“按照国家有关规定”作为表述，“就可以是无偿，也可以是有偿，这样就有了回旋的空间，按照届时的情况管理，实际上把这个权力交给了政府”。
事实上，土地使用权续期问题并非因此次土地管理法修订而产生。国务院于1990年5月19日颁行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，第12条明文规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物由国家无偿取得。”这一规定使得在中国内地发生的商品房买卖事实上都成了“使用权租售”，业主实为“承租人”，只不过是一次性支付了30年到70年不等的租金而已。
这一规定明显违背公平原则，因而自通过之日起就备受质疑。经过反复的立法博弈，八次审议方获通过的《物权法》终于在法律层面对此进行了校正。该法第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”此外，对“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期”，《物权法》明确：“依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”
根据“上位法优于下位法”的原则，作为国家基本法律的物权法要优于作为行政法规的“暂行条例”。住宅建设用地使用权“自动续期”事实上已经取代了之前的“到期国家无偿收回”。为求法制统一，与之相冲突的土地管理法也同样面临应予修订的命运。但物权法所规定的“自动续期”并未明确是“无偿”还是“有偿”。因而在理论上，土地管理法可进一步明确是“无偿”还是“有偿”。如立法欲明确为“有偿自动续期”，还可以明确“有偿”的计算标准。
立法本应协调一致。最好的立法协调，是土地管理法的修订与物权法的立法同时进行。遗憾的是，立法机关并未有此考量，造成了物权法与土地管理法及“暂行条例”之间的脱节。因土地管理法草案所引发的70年有偿自动续期之争，实则是在物权法通过之际就已埋下了伏笔。
笔者注意到，在某门户网站的相关新闻后，网民留下了上万条评论，一边倒地质疑有偿续期。我相信公众对土地使用权“无偿自动续期”有足够的信心，否则他们怎会放心购买最高只有70年土地使用权的房子？
合法的商品房买卖背后，业主都能领到“房屋产权证”与“土地使用权证”。房产证确认的是“房屋产权”，因为房产属于私人财产，并无期限之说。但在土地国有的现实之下，房产拥有人对房屋赖以栖身的土地却只有“使用权”。由于房与地不可分割，土地使用权事实上也决定了房屋使用权。若不能公平合理地解决土地使用权的“70年大限”问题，本已饱受煎熬的房地产业必将再受打击。房价本就高企，续期的费用无疑仍要列入房价。若是象征性地交费续期还好，一旦费用偏高，必将招致民怨沸腾。
与其将来面对激烈的社会冲突，不如尽早公开草案，引入立法博弈，并以此来争取更多的民意认同，防范潜在的社会风险。土地管理法的修订是立法机关的分内之事，由代表行政机构的国土资源部来主导草案的制订和修改，本就不符合立法平衡原则，也不利于利益相关各方进行平等博弈。当务之急，立法机关应广开言路，面向社会征集土地管理法修订草案，对初选入围的草案不论制订者为何方，都应及时公开，供民众参与讨论。土地管理法修订不能再走“部门立法”的老路了。(作者系海南大学法学院副教授)
