作者：陆志明          

　　住房建设部3月23日公布了2008年全国住房公积金管理情况：截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，缴存余额为12116.24亿元，新增余额2511.13亿元。对此，住房公积金监管司司长张其光在该司今年的工作计划中称，今年将抓紧制订住房公积金支持经济适用住房等建设试点方案，在征求财政部等部门意见后，报请国务院批准下发。

　　住房公积金和经济适用房都是为了保障居民的居住需求，因此，相对于此前将公积金用于提供汽车消费贷款的建议，将公积金用于经济适用房建设，似乎更具合理性。在国家保障民生、扩大内需的发展战略下，此举确实有助于缓解保障性住房建设的资金压力，提高我国住房保障水平。如果能合理运用、有效监督，只要经适房卖得出去，住房公积金的安全也不是大问题。然而在法律和实际操作层面，住房公积金支持经适房建设依然面临以下几个疑问。

　　首先是使用权利的问题。根据国家《住房公积金管理条例》的规定：职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有；住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则；住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。

　　从上述规定中可以看出，公积金归职工个人所有，委托专职机构进行管理，法律对其使用用途进行了规范。按照这种产权属性，公积金用途的变更理应征得公积金所有者的同意。而从建设部的规划来看，似乎并没有公开征求意见的程序。在《物权法》已经深入人心的今天，即便《住房公积金管理条例》规定了公积金管理委员会有管理决策权，即便不考虑上位法和下位法之间的法律关系，公众对公积金用途变更产生质疑，也是很自然的。

　　其次是公平性的问题。住房公积金信贷虽然秉承了保障性、强制性的特质，但是对于任何一个缴纳住房公积金的个人来说，其权利和义务是完全对等的，也即只要缴纳的期限足够长久，任何人均能从住房公积金专户中获得优惠利率信贷。但经适房保障的是低收入社会阶层的居住权利，甚至于大部分中等收入阶层的居民都无法享受到。用公积金支持经适房建设，实质是用保障大部分人的资金来保障少部分人的居住权，是本应通过财政实现的功能转由社会公众承担，这其中的公平性问题谁来回答？而且，公积金首先应满足普通缴纳者的公积金贷款需求，如果在支持经适房建设后出现余额不足的状况，谁来保障公积金所有者的权益？

　　第三，住房公积金支持经济适用房建设应采取何种模式。一是直接经济支持，利用公积金余额在全国范围内建设经济适用房；二是间接信贷支持，通过提供低于商业贷款利率的优惠信贷支持全国范围内的经济适用房建设。从上述对住房公积金账户金融性的分析来看，通过优惠信贷支持的可能性较大，但是实际上依然存在制度性障碍。毕竟住房公积金管理职能隶属于住房建设部，其本身并非金融机构，为经济适用房提供信贷支持与现有的金融管理体制不合。

　　最后，住房公积金支持经济适用房建设是否具备可持续性。据建设部披露的数据，截至2008年末，全国住房公积金沉淀资金为3193.02亿元，较2007年2186.55亿元大幅增加了46%。其主要原因之一就是，受房地产市场景气状况影响个贷率明显回落。那么，如果2009年下半年中国经济开始全面复苏，居民住房消费需求将可能再度升温。届时住房公积金的沉淀率可能会出现明显的下滑，公积金专户是否能为全国经济适用房建设提供周期较长的信贷支持，尚不得而知。

　　住房公积金能否用于经适房建设，这在某些部门看来，也许不是什么问题，但站在公积金所有者的角度，这却是个实实在在的问题。近几年来，住房公积金领域大案频发，地方政府挤占、挪用的现象也时有发生，因此不断有专家、人大代表呼吁改革公积金管理制度。要改革，恐怕就回避不了下面这几个问题：公积金缴纳人与公积金管理中心之间究竟是怎样的法律关系？公积金所有者是否对公积金使用具有话语权？这才是公积金制度改革中最深切的问题。

　　(作者系复旦大学金融学博士)