■乔新生

　　地方性法规缺乏民意基础，法律规则不能随着形势的发展而改变，再加上传统的行政服务模式，使得本来应该产生良好社会效益的法律规则，变得不尴不尬。

　　“养狗新政”虎头蛇尾

　　【城市·城事】

　　为了给城市的养狗者立下规矩，郑州市推出声势浩大的“养狗新政”。

　　据新华网报道，在大幕开启之前，郑州市城市管理部门进行了一系列扎实的准备工作：组团前往北京、上海、杭州、苏州、西安、嘉兴……考察学习当地政府对城市养犬的管理经验；《郑州市城市养犬管理条例》被立法部门通过后，开始在当地媒体集中宣传具体内容；管理部门负责人做客当地网站解答网友提问；组建打狗队伍，购买先进打狗器械；成立养犬办公室，开通养犬网站。整个过程相当热闹，几乎每一项举措都引起了广泛关注。

　　为体现依法行政，郑州市人大常委会于2007年6月通过《郑州市城市养犬管理条例》，其中，诸如养犬第一年应当缴纳600元管理服务费，以及违反相应条款者最高可能受到两万元罚款，甚至被追究刑事责任的规定，在社会上引起极大震动。郑州大街小巷的流浪狗突然间增加了许多；有的市民忍痛割爱，把饲养了多年的名犬贱卖或者送人。

　　2007年10月27日上午，在郑州市绿城广场，数十辆行政执法车和数百名执法人员排列整齐，打响了郑州市大规模整治非法养犬的“第一枪”。当天，执法人员对着媒体的镜头，向市民展示了类似美国科幻电影《铁甲威龙》中进攻性武器的专业打狗设备，包括防护服、网枪、铁笼和电警棍。防护服由护胸、护肩、护手、护腿、护膝、护脚等部分组成，质地为高强度功能塑料，重量达8.5公斤。这一举措立即让许多养狗者心惊胆战，注册登记犬只的数量直线上升。

　　但是，“养狗新政”实施一年后，郑州市市政管理执法局的统计显示，郑州市仅有约1.8万户为自己的狗依法缴纳管理服务费，并注册登记。根据郑州市养犬办公室统计，郑州市区共有狗约5万只。也就是说，目前，郑州市仍然有60%的犬只处于非法状态。但一些机构估计市区各类犬只接近10万只。

　　如今的郑州，无论街道庭院，还是广场公园，不时可以看到大大小小的狗低头乱串。按照养犬条例规定，广场公园、游园商场等公共场所是明令禁止各类犬只出入的，一些锻炼的老人、玩耍的儿童，不得不远远地躲开大摇大摆的烈性犬只，而这些地方几乎见不到执法人员的踪影。

　　这似乎和郑州市实施“养狗新政”的初衷南辕北辙，也让众多守法者对执法者和管理者感到失望。

　　然而，负责此项工作的郑州市市政管理执法局共12位正副局长，为何管不好一只狗？

　　播下龙种收获跳蚤

　　【变形记】

　　“养狗新政”实施伊始，各种质疑的声音就不绝于耳，焦点之一就是收费标准。新条例规定，养犬应当缴纳管理服务费。管理服务费为每只犬第一年600元，以后每年200元。一些百姓认为，办理一个第二代身份证也就几十元，给狗注册登记为什么要这么贵？

　　“从目前情况看，我感到自己上当了。”郑州市民蔡武军说，“条例正式实施不久，我就牵着狗去交钱登记。当时朋友就笑话我。后来，政府组建打狗队，配备打狗器械，我身边曾抱着侥幸心理的朋友，感到政府动真格的了，也都陆续交钱登记。现在大家都后悔。”

　　与众多市民对“养狗新政”的效果表示不满所不同的是，郑州市市政管理执法局却比较满意。该局政策法规处处长贺大文就认为，“我们的工作效果是可以的。比预想的还要好。后期办证人数下降，主要是一部分没有办证的人笑话办证的人，也有人持观望态度或者心理不平衡。执法只是一种补充手段，关键还是靠自我约束。个人不约束，再多的警察也无济于事。”

　　其实，早在10年前，郑州市立法机关就曾通过一个《郑州市限制养犬条例》，其中规定：养犬注册登记费用每只狗3000元，年审500元。据介绍，旧条例正式实施的当年，郑州市大约有800户为自家的狗缴纳了管理费，进行注册登记。但是，2000年至2006年的7年间，郑州市却只有约100只狗办理了注册登记。一些遵守法规向城市管理部门缴纳了数千元管理费的守法者后悔不已。

　　在这期间，郑州市的执法管理机构，经历了两次机构调整。2004年7月，当时负责城市养犬管理的郑州市公用事业局和郑州市市政管理局合并。如今，相关人员谈起旧条例为何“播下的是龙种，收获的是跳蚤”时，彼此都把“工作不力，效果不好”的帽子扣到对方头上，然后大谈本部门当年的工作业绩。

　　2008年6月，郑州市市政管理局和郑州市城市管理行政执法局合并，组建郑州市市政管理执法局。合并后的郑州市市政管理执法局共有1名局长，11名副局长。如果加上党委委员、调研员等职务，郑州市行政执法管理局的领导近30名，难道还是管不好一只狗？

　　【点评】

　　郑州市的立法机关和城市管理部门，一直试图建立一种他们认为合理的“养狗秩序”，将收费标准和惩罚措施写进法规。然而，历史惊人的相似。10年后，版本几乎雷同的闹剧又在郑州上演。

　　对此，有学者发表评论认为，郑州的“养狗新政”属于城市管理中典型的“运动式”执法，即所谓的“集中整顿、统一行动”，缺乏长效的管理机制和管理方式，注定难以达到持久良好的效果。

　　面对兴师动众的“养狗新政”实施一年后的效果，有市民认为，“养狗新政”耗费了财政资金，同时向养犬者收取费用，但是实施效果却十分有限，这反映出城市管理的能力和水平，甚至有借机揽权和敛财的嫌疑。

　　河南省政法干部管理学院副教授马明华认为，郑州市实施“养狗新政”，说明城市管理者已经认识到了对城市养犬加以约束和规范的重要性，而且通过立法的方式，将管理者相应的权力合法化。但是，城市管理不是收钱办证。管理者的初衷可能是善意的，但是制度和法令应该明晰政府的责任，如果没有管理好，谁应该负责？

　　走出公共决策的错误思维定势

　　【路径】

　　乔新生(中南财经政法大学社会发展研究中心主任)

　　《郑州市城市养犬管理条例》是一个非常典型的例子。这项地方性法规要求居民养犬必须缴纳600元管理服务费，最高罚款达20000元，情节严重的还要被追究刑事责任。行政和刑事处罚不可谓不严厉，但是，由于缺乏民意基础，从一开始就陷入窘境——如果强行执法，必然要配备大量的执法人员；如果选择性执法，必然会引起行政相对人的不满。最终实施的结果是，部分市民由于奉公守法而付出了巨大的代价，绝大多数市民由于选择逃避法律规则，而节省了相关费用。

　　俗话说“打狗看主人”。在制定有关限制宠物饲养的地方性法规的时候，立法机关必须充分听取“主人”的意见。人大代表在审议有关法律规则的时候，必须小心翼翼，充分听取各方面的意见。郑州市试图解决城市狗患问题，可是没有想到，在执行过程中，却出现了非常严重的社会问题——那些依法缴纳管理服务费的居民，得不到有效的服务；而没有缴纳管理服务费的居民，却意外地从违法行为中获取“相对收益”。政府官员言之凿凿，城市狗患却依然普遍。由于政府选择性执法，奉公守法的居民愤愤不平，而不遵守规则的市民却暗自庆幸。

　　法律规则与其他社会规范一样，存在边际效用问题。当一个法律规则的边际效用越来越小，很难达到预期效果时，制定机关应当及时修改规则或者重新制定法律规范。如果坚守不合时宜的法律规则，那么，非但不能维护法律规范的尊严，反而会损害制定机关的公信力。假如郑州市人大常委会面对汹涌而来的反对意见，采取果断措施，废除或者修改关于养犬的管理规定，那么，就可以有效地避免各种纷扰，减少不必要的麻烦。可是，令人感到遗憾的是，行政执法主体发生变化，而地方性法规依旧，结果导致执法机关相互扯皮的现象不断出现，关于养狗的地方性法规几乎成为一纸空文。

　　办理宠物证，是许多国家和地区普遍采用的办法。但是，这项规定对执法机关和行政相对人都有非常严格的素质要求。如果执法机关不能有效地执行法律规则，这项法规就会流于形式；如果行政相对人缺乏主动遵守法律规则的积极性，就会人为地增加执法的成本。当今各个国家的普遍做法是，千方百计地降低饲养宠物管理费用，由政府出资提供专项服务，从而使居民乐意接受政府的管理，政府也可以通过专业化的服务，拉近与市民之间的距离。

　　从根本上说，政府与市民之间不应该是紧张的对立关系，而应该是相互依存的关系。假如行政机关把行政相对人看作是对手，那么，在立法和执法的过程中就会不断地出现“猫捉老鼠”的游戏，市民就会经常性地游走在法律的边缘。当违法成为一种生活常态，当违法能够带来切实的利益，政府机关即使投入再多的人力、物力和财力，也很难营造和谐的局面。

　　公共管理是一种及时管理和现场管理，在城市公共管理方面，应当强调及时性和方便性，行政执法机关应当随时接受市民的申请，上门服务。在一些发达的市场经济国家，甚至要求行政机关工作人员减少统一着装，在大街小巷随时为公众提供管理服务。在酒店餐厅低头用餐的市民，很可能是政府工作人员，他们可以根据顾客的投诉和自己的亲身感受，随时处理食品卫生安全方面的问题。换句话说，在这些国家不仅交通警察上街执勤，其他行政机关的工作人员也必须走上街头，随时为市民提供贴身服务。

　　郑州市民不愿申请办理有关证件，不仅仅是管理服务费用过高的问题，同时也是一个服务方式和态度的问题。令人感到遗憾的是，现在中国的行政机关普遍存在“办公室综合症”，取得公务员资格之后，必须有自己的办公桌，必须在办公室有自己的立足之地，否则，行政执法人员就不能称为国家公务员。这是一种令人感到沮丧的社会普遍现象。假如行政执法人员走上街头，那么，市民也没有必要走向行政机关。正是在这种双向推诿之中，法律规则被置于尴尬的境地，城市的环境难以得到根本改善。

　　总而言之，地方性法规缺乏民意基础，法律规则不能随着形势的发展而改变，再加上传统的行政服务模式，使得本来应该产生良好社会效益的法律规则，变得不尴不尬。透视这一社会现象，不是批评郑州市立法机关，而是提醒公共决策者，依法治国不是制造法律恐怖，严格执法也不是强人所难，完善服务不是坐享权力等待市民上门。强化服务就是要放下身段，随时为市民排忧解难。■