行政审批成都破局

　　■彭穗宁

　　行政审批中心只是实现了行政审批权的“空间上的集中”，而行政审批局则是实现了行政审批权“内在式的统一”。

　　现行审批制度的弊端日益明显，主要表现在：一，审批事项过多过滥，审批环节多、时间长；二，审批行为不规范，自由裁量权过大，办事不透明。由此，滥用行政审批权的违纪违法、贪污腐败案件，时有发生，难以禁绝。

　　因此，推进行政审批制度的改革创新，就成为深化行政体制改革的“突破口”。而成都市武侯区行政审批局的成立和运行，为我国新的行政审批体制的改革和创新，提供了鲜活的实践材料和理论思考，为推进行政审批体制改革，提供了重要的启示。

　　“行政三分”

　　我国现行行政体制中第一个专司行政审批职能的政府工作部门——武侯区行政审批局，在蜀汉丞相诸葛亮励精图治治蜀的领地——成都市武侯区成立。

　　这个于2008年12月24日批准成立，2009年3月2日正式对外运行的行政审批局，按照现任局长谢存亮的说法，是“厚积薄发、水到渠成、应运而生”的。

　　早在2003年，成都市就全面推行了规范化服务型政府的建设，其中的一项重要内容，就是建立了大批政务服务中心，实行“一站式”行政审批。但是，由各个职能部门集中入驻的政务中心，只是实现了“物理式空间集中”，多年形成的以部门为主体的行政审批体制，并没有多少改观。有的部门对派驻政务中心的人员不授权，这些部门的窗口“只收件不办理”、“只挂号不看病”，有的部门“避重就轻”，仍将重要的行政审批事项放在原部门办理，把无关紧要的事项交由中心窗口，以应付上级。武侯区行政中心运行三年，有相当数量的进驻部门在中心的常年办件量为“几件”或“零件”。如原区建设局每年在政务中心的办件量就只有几件。

　　2008年10月，武侯区在四川省率先实行“行政审批集中委托制”，出台了《武侯区行政审批委托试行办法》，将10个办件量小或办件季节性强的部门的行政审批权统一委托给区政务中心，提高了行政审批效率。

　　但是，“行政审批委托”的部门只有办件量小或办件季节性强的部门，从便民利民的角度来说，面还比较小。更重要的是，这种委托模式，只是相关职能部门的委托，并不是行政审批职能的划转。受委托方对审批行为的后果不承担法律责任，同时，被委托方只进行形式要件的审查，现场勘查等工作仍由委托部门完成，这就增加了部门之间的工作环节，影响了审批效率的进一步提高。

　　在此前后，中共四川省委书记刘奇葆在视察武侯政务中心时，针对这些问题明确提出：“要下深水解决审批过程中出现的问题”。

　　于是武侯区决定抓住成都综改试验区和中纪委、中组部确定该区为“全国县委权力公开透明运行工作试点单位”的机遇，决心按照中央“大部制”改革，实行“行政三分”，建立行政审批局。

　　目前，行政审批局集中了武侯区27个职能局中21局的行政审批权，教育、卫生、环保、交通等局的行政审批权，暂时还没有纳入行政审批局。这样的运作，符合改革渐进推进和先易后难的原则。

　　“内在式的统一”

　　行政审批局相对于目前的行政审批中心有什么不同呢？该局副局长罗林认为，行政审批中心只是实现了行政审批权的“空间上的集中”，而行政审批局则是实现了行政审批权“内在式的统一”。审批中心只是审批形式的变化，而审批局才是行政审批改革的一个重大举措，一次彻底的改革，是体制机制的创新。

　　首先，行政审批局使审批功能得到整合、有利于行政效能提高。武侯区将21个部门承担的76项审批事项全部划转到行政审批局后，政务中心不再按照原行政单位的审批职能设置窗口，而是按照社会、经济、建设三种职能，在办事大厅设置行政审批一科、二科和三科，用新的办事窗口正式对外提供审批服务。新的机构及职能调整，使审批职能得到相应集中，减少了不少审批环节。审批过程由过去的外部循环到内部循环，审批相对人就能够享受更为便捷、周到的政务服务。行政审批局运行仅仅一个月，办理的原建设局的业务就有20件，区文体旅游局等部门在区行政审批局运行后的业务量也陡增。现在，所有划转审批局的审批事项，现场办结率都达到了100%。

　　其次，行政审批局对人员素质要求高，有利于降低行政成本。以往各单位的审批人员仅仅熟悉本部门的行政审批业务，而进入审批局后，审批人员就必须“一岗多能、一人多专”。现在行政审批局三个科室25个工作人员，就担负了过去21个部门，70多人承担的审批事项，行政审批能力得以提升。同时，按照武侯区“编随事转、人随编走”的原则，行政审批局人员都是由各职能部门调入，全区总编制不增加。

　　再次，行政审批局审批公开透明，有利于对审批运行的监督。由于行政审批事项都集中到了政务中心，由审批局统一行使，这既有利于对审批权的运行效率的监督，也有利于保障审批权力运行的公开透明，防止权力“寻租”，避免“权钱交易”等弊端的发生。

　　第四，行政审批局使审管职能剥离，有利于行政监管工作。21个区级部门的行政审批权划转到行政审批局后，这21个部门就不再拥有行政审批权，其行政职能主要放在监管上。这就克服了过去行政部门“重审批轻监管”或者“以审代管”的问题，有效地防止了行政部门既当“运动员”，又当“裁判员”。

　　最后，行政审批局使审管职能剥离，也有利于审批和监管的协调。武侯区制订了《行政审批局审批信息通报制度》，行政审批局必须及时把行政审批的事项向各个职能部门报告，让各职能部门及时掌握行政监管所需的基础信息，确保区行政审批局和各职能部门在“审管分离”的新体制下各司其职，使审批和监管工作有效衔接，不留空白。在此基础上，武侯区正在着手开发全区审批信息共享系统，使行政审批和监管的协调达到更高的水准。

　　“破”“立”之间

　　但是，武侯行政审批局这个被称为全国首个破局之“局”，在 “破”和“立”的过程中，仍然有着种种的非议和阻力，主要表现在外部和内部两个方面：

　　在外部，有关法制部门领导认为，按照《行政许可法》第25条：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。而武侯行政审批局是武侯区编办报请成都市人民政府编办批准，武侯区批准成立的。因此，这里就存在授权依据缺乏，有着行政审批局“合法”性问题质疑。

　　由于有这样认识，一些行政部门对武侯行政审批局的审批结果不予认定，一些部门虽然认同行政审批局的审批结果，但同时又要求原职能部门提供审批结论，造成同一审批事项在两个部门办理的情况。

　　此外，由于武侯行政审批局是目前国内唯一的专司行政审批职能的政府工作部门，其行政审批效能的提高，缺乏全国行政审批体制改革的有机链接，因此，它的积极作用很难体现出来。行政审批局效能的提高，只是解决了企业在武侯区的行政审批问题，而其它部门和地区的行政审批问题没有解决，因此，它的效果也打了折扣。

　　另外，由于行政审批局没有相对应的上级主管部门，这就给他们的工作带来相当多的不便，审批局不得不与21个职能部门加强联系，以应对大量的业务指导、政策学习、目标考核等等的对接工作。

　　此外，新的行政审批体制，也急切要求建立新的规章制度，建立一整套系统的制度，形成良好的运行机制，这方面还必须假以时日。■

　　(作者系四川省委党校党史党建教研部主任)