■杨育谋

　　最近，杭州推行的公车改革引起了全社会的普遍关注：到2010年，市局(副厅)级以下一律取消专车，让公车回归“工作车”的本色。如此大规模、高级别的“车改”被誉为全国首例。与此同时，杭州发放“车贴”的政策，也引发了不少议论。公众纷纷质疑，相比较这些年其他地方的公车改革，杭州此次改革能有什么新意吗？车没来，车贴来了，为何公务员阶层的利益永不落空？中国的公车改革咋就这么难呢？

　　杭州公车改革引发质疑

　　我国公务车数量之多、每年耗费公帑之巨，以及占行政支出比例之高，长期以来一直为公众所诟病。今年5月以来，杭州推行的市级机关公车改革引起了社会的广泛关注。然而，杭州在大规模取消领导专车并且拍卖的同时，宣布给予公务员数额不同的补贴，根据级别从最高的2600元到最低的300元不等。正是这个补贴招致了公众的广泛质疑。

　　公众首先质疑的是这个补贴的范围。从媒体的报道来看，这是取消专车的行动，并不是所有的公务车都取消，但从补贴的范围上看，不但被取消了专车的各级领导得到了补贴，平日里并无专车可用的普通公务人员也得到了不同数目的补贴。虽然这种补贴只能用于申请公务用车的结账与乘坐公交、打的等事项，并不能提取现金，但范围如此之大，与媒体描述的“取消专车”而发放补贴有所不符，倒更像是减少公务车之后的一次全员增加交通补贴。

　　质疑之二是补贴的额度。比之专车所耗公帑，最高2600元的补贴的确是少了许多的。不过，杭州这个城市虽然不算小，但与北京、上海等大城市还是有一定差距，这个数目的钱，即使在北京、上海也算是相当可观的交通费了，更何况是在杭州这样的中型城市。由于缺乏公开信息，不知此次取消专车省下的钱与车补的钱孰多孰少，公开的信息是首期“21单位，封存200多辆公车”，假设 1辆公车1年消耗10万元(以前有人估算平均是8万元)，200多辆是2000多万。而这21个市级单位的公务员发1年车贴，2000万够吗？即使行政支出总量能够因此而减少，总补贴金额恐怕仍给人以触目惊心之感。这也使原本实行公车改革的社会效果大打折扣。

　　事实上，在公车改革问题上，杭州并不算是第一个吃螃蟹的人。近二十年来，我国一共进行了3次公车改革。第一次是在1994年，以中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《关于党政机关汽车配备和使用管理规定》为标志；第二次是2001年，以江苏省从单个乡镇车改试点为标志；第三次是从2004年6月起，以在北京、上海、广东、江苏、湖北、黑龙江等20多个省(区、市)以及国家审计署、国家宗教局等4个中央国家机关进行了公车改革试点为标志。但遗憾的是，3次车改无一例外地失败了，近些年来，各地政府采购汽车的数量每年都以超过20%的速度递增。

　　就在5年前，关于南京市实行公务用车改革的消息见诸媒体之后，引发的舆论反应也比现在热烈得多。但5年过去了，南京市的公车改革却再也难见相关消息出来。改革成功了吗？如果真正成功的话，那也不会在杭州出台车改消息之后，公众反应如此热烈了。中国的公车咋就这么难改革呢？

　　改革阻力来自何方？

　　公车制度，已经到了不改不行的地步了，六七年前就有数据称，全国每年公车消费超过3000亿元。虽然按照国家规定，司局级以上官员才能配专车，但实际上，处级以上及部分科级官员都有专车，都配有专职司机。一些权势部门甚至是人手一部公车。官员们无论办何事，不分路近路远，一律要乘车而行，官员的家人也成了公车的乘员，公车对于官员及家人来说是随叫随到，公车一方面是方便官员办公，另一方面也是方便官员办任何私事。官车变成了一种身份的象征，更是一种特权。

　　就当前来看，在我们国家，不管是哪一个城市，每一个单位一把手所乘坐的车绝对是该单位最豪华的车，排量2.0以下的车，基本上没有官员愿意乘坐，所耗公帑之巨，以至于人们形容一顿饭一头牛，一辆车一座楼。在当前普通百姓生活水平还不高的情况之下，官员的公车腐败已经激起了百姓的义愤，成为影响社会和谐的一个重大因素。

　　在过去整整30年的改革过程中，我国的公车制度一直没有受到根本性的触动，情况反而是日甚一日。随着整个国家的经济发展和政府财政收入的增加，公车的数量不但越来越多，车子的档次也越来越高，越来越豪华。根据前几年的统计数据，当时我国大约共有350万辆公务用车，现在恐怕翻了一番以上。公车的不合理消费已经成为各级财政支出的沉重负担，公车占用了大量的社会资源，已经到了不得不改的地步。

　　然而，在现实中，公车改革的试点却一再失败。这说明单靠个别领导人的强力推行改革，只能见一时之效，对于解决公车痼疾无济于事。因为，任何领导人都无法离开特定的官场氛围。许多人削尖脑袋要挤到官员行列，不能说他们都想利用权力牟取私利，但至少他们都不排斥权力和地位，而公车本身就是权力和地位的象征。如果他们千辛万苦做上了一定的行政级别，却没有了公车或者相应的公车补贴，那将真如某官员所说：“升官不发财，请我都不来。”公车改革，遇到来自既得利益的官员们的强力阻挠程度远非我们所能想象。极有可能的是，一任强有力的领导用车补进行赎买的方式推行公车改革，但是，下一任领导手上，公车却又是“春风吹又生”，官员迎来了新车还使得货币化的公车补贴成为一种福利得以延续下去。

　　这种公车改革的模式，其实质就是一种“赎买”的模式。既然官员已经将公车出行当成了一种福利，通过高价诱惑当然能将这种福利赎买回来。遗憾的是，特权福利并非只有公车消费一种，我们看到，公款吃喝、公款旅游、公款抽烟乃至公款按摩，也已经被一些地方及其官员当作了福利。只要官员手中享有特权，他们便能不断地制造福利：政府赎买的福利越多，官员制造的福利也会越多—特权福利永远也“赎买”不完，而改革则陷入了不断赎买特权的怪圈。

　　归根到底，改革最根本的问题是一个利益博弈的问题。中国行政体制运行的特殊性，决定了公车改革的难度。在我们的行政体制中，政令信息是从上而下地传递的，下级要对上级负责，各种检查、会议、接待等应接不暇，人为地制造出很多公务用车的需求和借口。比如上级下来检查工作，下级接不接待？在一个省里，相邻的两个县，如果一个县进行了公车改革，一个却没有。两个县的干部同时去开会，一边是豪华公车，一边是自己骑车、打的士，这样的局面能让改革长久下去吗？可见，不改革整个行政运行体制，只改革公车制度是远远不够的。

　　让公众参与改革才是惟一出路

　　对于公车改革，有学者认为，公车改革可看做是代表我国某一类型改革的典型案例，或者是一面镜子。通过对这项改革的分析，也许使我们能够更深入地透视我国体制改革现在所面临的困境及其所须面对的问题。甚至我们可以完全将公车改革看做一个风向标，如果公车改革这样一项具体而又并不复杂的改革都无法向前实质性地推进，那些更为复杂的、会触动重大利益关系的改革也就更加困难了。

　　应当承认，近年来在公车改革问题上，无论是改革的倡导者，还是实际的施行者，都已将“公务用车费用巨大，财政不堪重负”作为他们论证车改的必要性和合理性的基本出发点；经济损耗惊人，也是毋庸置疑的现实。因此，以车改避免这种浪费，是合乎逻辑的。可是，公车为什么会成为浪费公共资金的黑洞呢？显然，从买车到用车，其背后缺乏制约的权力，才是罪魁祸首。换言之，公车浪费的实质不是个经济问题，而是个权力问题，权力滥用在先，资金浪费在后。从这个意义来说，车改的根本目的是在规范和约束某些官员的权力，而不仅仅是节省财政开支。

　　就当前来看，公车改革之所以常常导致公众不满意的原因就在于没有充分体现出“规范和约束权力”的精神。形形色色的车改方案也许只是某些权力者的“自我游戏”：公车消费很大程度上是官员的自我设租，赎买这些本不该存在的福利，合理合法吗？车改补贴标准是如何制定的，作为纳税人的公众充分参与了吗？给干部们那么多补贴，预算是怎么编制的，经过人大了么？拿了补贴，是否就真的不用公车了，是否会补贴照拿、公车照用？这些所谓的“改革”都是以确保公务员阶层的既得利益为出发点的，为改革支付成本的纳税人，却没有任何的话语权。这样的“改革”当然不会“公正、公平”，引起“轩然大波”也就在情理之中了。

　　我们是社会主义国家，每个公民都是社会主义的建设者，都是国家的主人。任何改革都不该只让公务员们“喜出望外”，而普通民众却只有“慷慨激昂”的份儿。改革过程中如果仅是些官员们在“自说自话”，公民话语权却严重缺位，就必然会导致规则的不完善。这样的改革不要说制衡腐败了，恐怕还会产生出新的腐败。

　　俗语谓：有始有终，重要的并不是相关改革是否开了头，而是改革在怎样进行、怎样发展，是往好的方向发展，还是往坏的方向发展。南京市实行公车改革也好，杭州市或者其他城市实行公车改革也好，但愿相关信息，不会永远只是在公众眼前开个头，然后就彻底隐藏在云雾中，使公众失去了参与、推动、监督的机会。因此，公车改革要想真正实施下去，不能离开公众的监督，一旦失去了公众的参与、推动和监督，便很难保证改革不深陷入“黄宗羲怪圈”，纵能收效于一时，却终不免“昙花一现”或者“人走政息”。