作者：十年砍柴

　　日前，山东省政府下发了《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，提出要结合综合配套改革试点，启动省直管县试点和扩权强镇试点。此前，浙江省“省直管县”试点引起社会瞩目，取得了较好的效果，但一些制度性难题尚未得到根本解决。

　　为什么要进行“省直管县”试点？我的理解是，若不实现省直管县，县级政府责重权轻的境地难以摆脱。

　　多年前听说过一件“趣事”。苏南某地级市副市长率团去日本访问，成员多是下辖各县级市市长。在访问途中，日本朋友惊讶地问：为什么市长要向副市长请示？因为他没明白中国的市有省部级、地厅级、县级三个层级。

　　这个笑话一定程度说明中国不同行政层级名称的复杂，同时也从一个侧面反映地级市夹在省、县之间的尴尬。在许多省区，地级市这个层级已经给人以“鸡肋”之感，徒增行政成本，也不利于责权平衡，造成行政低效、行政体系内部扯皮推诿，不利于县域经济的发展。

　　我国宪法规定全国行政区域如下：一、全国分省、自治区、直辖市；二、省、自治区分自治州、县、自治县、市；三、县、自治县分乡、民族乡、镇。在三项规定外，尚有补充条款：“直辖市和较大市分为区、县，自治州分为县、自治县、市。”也就是说，下辖区、县、县级市的地级市，并非必设的行政层级，省直管县，符合宪法以及《地方人大和地方各级人民政府组织法》。

　　从历史上来看，无论帝制时代还是清帝逊位后的民国以及中华人民共和国成立初期的历史时期，全国几乎没有中央、省、地级市、县、乡镇五级行政级别。明清两代是中央、省、府、县(或省辖州)四级。解放初期，并没有地级市这个必设的行政层级，由于疆域广大为利于行政管理，各省政府派出行政专员，代表省政府管理几个或十几个县。但作为派出机构的行署，权力相当有限，基本上作为省与县之间的联络者而存在，因此行署的机构设置很简单，工作人员较少。

　　改革开放这三十年来，各省、自治区除保留民族自治州外，逐渐消灭了行署，代之以有人大、政府、检察院、法院等实实在在国家机关的地级市。许多地级市成为横亘在省与县之间的“铁门闩”，有法律监督权甚至立法权，有行政权和司法权，更有对下辖县市干部的任免权。

　　我们知道，自古以来县域政治是否清明、经济状况如何，关系到整个国家的稳定与否，因此在明清时期，帝王特别重视知县的选拔与监督。

　　而在今天，许多地方省一级政权，对县一级政权的主要官员都没有直接任免和监督的权力，这个权力由地级市或副省级市行使。而在一个地级市内，一些市领导为了政绩，热衷于将下辖县各类资源集中到全市行政中心，造成同一个市内城市繁荣、农村凋敝的较大反差，这明显不利于县域经济的发展。

　　由于中国幅员辽阔、人口众多，在改革开放初期，为了发挥各地发展经济、管理社会的积极性，在省、县之间强化地级市的地位，是时代的需要。而今天，随着经济的发展以及交通、通讯条件的极大改善，在中国中部、东部大部分省份，已具备“省直管县”的条件，而一些较大市，可以保留其主要官员行政级别，亦可继续发挥其在该地区经济辐射的作用，但就行政管辖权而言，让较大市管好城市本身，没必要再管周边县或县级市。

　　当然，从某种方面来讲，每一次的改革都是利益重新调整，“省直管县”试点也不例外。应充分考虑方方面面的利弊，尽量做到稳妥推进，降低可能带来的负面效应。