作者：刘洪波

　　《第一财经日报》8月18日报道，第二次全国土地调查已进入最后阶段，国土资源部近日再次下发通知，推出一些关键性政策，促成地方政府“放心大胆如实上报调查数据”。

　　用两年半的时间，进行一项国家基本数据普查，决心不可谓不大。但两年过去了，调查仍处在无法确信数据真实的状况之中，实在是让人忧心，现在才出台让地方政府如实上报数据的关键性政策，是否已经太晚？

　　但这个通知中，最让人哑然的是“增地不增任务、减地不减责任”。具体来说，就是为了换取如实上报，普查中确认耕地增加或减少的省份，不调整由《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》确定的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标。也就是说，上报数据不会改变已有的用地规划。

　　这是对已有的土地上报数据所产生结果的一种合法性确认。原有的土地上报数据，存在虚报和瞒报的情况。例如有的地方政府对自己有利的就多报，对自己不利的就少报，甚至出现为多获得基本农田补贴，基本农田面积超过当地耕地总面积的笑话；不少地方又像私建了土地“小金库”一样，虚报数据，以获得开发利益。

　　本来，这些虚报和瞒报的情况应该受到查处，但实际情况是，在存在诸多不实的数据上，国家已制定了土地利用规划。现在，为了获得实际数据，国土资源部不能不承诺如实报数，不会改变土地利用规划的用地指标。想必，这也意味着为了获得一个属实的数据，此前的虚报和瞒报行为将不会受到追惩，否则“思想负担”仍将不能卸下。

　　就这样，为了普查中的关键性政策获得如实的数据，不仅将承认此前虚报瞒报的结果，而且将宽纵此次的虚报瞒报行为，使此前已经发生的违法用地行为既不被纠正，也不受追究。为着一个客观的数据，需要出台一个赦免违法行为的政策，此代价，实在不小。

　　从这种无奈的政策，可以看到治理的困局。国土资源管理需要切实的数据，而如实的数据需要宽纵违法行为。如果不宽纵此前的违法行为，那么切实的数据将没有希望获取。对违法行为“下不为例”式的合法性追认，使得法律本身的严肃性被损害了。

　　事情并不到此为止。宽纵此前违法行为，是否足以达到获得属实数据的效果，仍然是一个问题。普查数据是制定土地规划的依据，哪怕宽纵以往，不改变此前的规划，上报数据仍会影响到今后的土地规划制定，所以地方政府是否会如实报告数据，仍然不可预期。因为继续不如实申报，不仅可能带来未来的利益，而且将会使此前的违法行为貌似不曾发生，不如实申报可能有多重利好。更重要的是，哪怕是以政策反对法律法规，追授违法行为的合法性，也不能让人拥有获得真实数据的信心。

　　我们知道，数据作假已经引发普遍质疑，不只是国土普查必须出台这样一个政策，统计公报更会在发布之前对各种数据套用消除虚报的修正公式。在一个高度强调集中的行政体制之内，决策正滑向不能得到真实情况支撑的陷阱，而行政体制仍在勉力而行，以求通过一些未必正当的政策来获得实情，效果却将继续令人不敢保证。

　　作假的存在，固然有地方利益，有官员利益等。然而，作假问题难于克服的，除了治理结构上的有意剥除地方考虑的倾向，也与治理结构高度依赖权力自身的上下管理有关，因而缺乏社会对权力的规制，导致权力高度集中。

　　然而，治理结构面临如此困境，我未闻有何种改进的思考，而批评者仍在迷信权力集中的用途，好像权力的以上凌下更严厉一些，“垂直管理”更多一些，也就是下级权能缩小一些，情况就会好起来，而在我看来，通过下级扩权和社会开放之路，应能收到更好效果。  (作者系长江日报评论员)