新京报社论

　　顺义城管正在进行一次重大转型，从原来的执法者变成监察者。也就是说，顺义城管不再上街直接查抄游商、违建，相反，这种工作，将由属地政府部门承担，城管大队则负责对这些部门的执法工作进行监察。

　　毫无疑问，这样的转型，属于向旧的体制的回归。在城管未出现之前，城建、环卫、工商、街道等等部门分头上街执法，人称“多头执法”。这种状况当然有很多弊端，比如各部门相互推诿，有利可图的事情各部门抢着干，无利可图的事则躲着走。鉴于这种情况，有些地方开始将与城市市容管理相关的执法力量合并起来“联合执法”，城管的基本特征是综合管理。这些年，通过地方法规，城管也逐渐获得了多项管理与处罚权。

　　然而，城管自出现起，就伴随着诸多争议。首先是其权力的合法性依据不足，不过，多数争议还是因城管的执法方式粗暴而起。城管可能有自己的委屈，但由于某种微妙的心理原因，人们已经形成了这样一个印象：城管是粗暴的，其执法方式是不可接受的。不管这种印象有多少现实依据，但已给城管施加了极大压力。

　　在这种情况下，各地城管都在寻求转型。顺义城管的转型则最为干脆：放弃执法活动，转而承担其没有多少风险的执法监察职能。但如果沿着该逻辑继续变革，则最终城管将成为一个可有可无的机构，因为城管当初设立的宗旨正是综合执法，而不是像以前那样由各个部门分头执法。现在顺义城管大队想申请成为城管监察大队，但城管监察又有多大实际意义？更何况，其他执法部门也不愿意自己头上有个监察机构。由它发告知书，再由其他部门上街执法，这本身也属于叠床架屋。

　　不过，顺义的做法确实揭示了城管转型的一个方向。此前有学者曾提出建立“大城管”体制，其核心设想也正是，不再由城管一家执法，而是由多家与基础设施和城市公共空间相关的部门一起组成一个“大城管”，共同解决城市管理难题。其成员包括建设局、园林局、市政局等。在有些较早试点的城市，比如江苏淮安，“大城管”甚至还包括了公安、民政和工商等权力机构。此一做法的实质正是回到原有分头执法格局。

　　很多人对于这种变革不满，其中一个理由是，这不等于回归到原有的体制了吗？但是，回归并不可耻。综合执法体制有其优势，但也存在极大风险。首先，城管为了应付广泛的事务，不断扩大队伍，真正上街执法的人员多数不是公务员，却行使着公共性管制权，这本身已不合乎法治原则。其次，综合执法体制赋予城管过于广泛的管理权与处罚权，有了这些权力，城管可以合法地不让任何人从事哪怕有那么一点点瑕疵的事情，比如，在并不繁华的街道上摆摊。第三，综合执法体制也特别容易受城市领导人意志左右，进行运动式执法。

　　也正是由于这些原因，城管才成为舆论争议的焦点。而以综合执法体制运转的城管既然已被民众普遍诟病，那么，放弃这种综合执法体制就是明智的。当然，简单的回归也不可取。在执法权重归建设、园林、市政、工商、民政等部门后，对于这些部门的执法权，也应予以清晰界定，对其执法活动，应当设置严格的程序规范，最重要的是，要让被执法对象有争辩和申诉的渠道。

　　基于上述理由，顺义的城管转型不妨继续下去。各地自发摸索、试验，也许可以找到一种管理城市秩序的良方。