从政府体制改革的完整布局来看，政治体制改革构成政府体制改革的前提。

　　政府体制改革是一个政治问题

　　在中国政治学和行政学界存在着一个普遍的误读：中国政府体制改革是单纯的行政改革问题。

　　人们喜欢将其作为单纯行政化问题来对待，主要因为以下几个“有利”方面：单纯行政视野中的改革，可以在简单得多的技术范围内来谈论。这是当今中国理论界和官方的共同选择。人们总是在诸如决策体制、行政程序、危机管理、政策制定、行政绩效这些问题上阐释中国政府体制存在的、需要改进的问题，而不是将这些问题得以解决的政治体制前提作为深入剖析问题的必须；把改革思路约束在单纯行政范围内，可以将人们约束在一个承诺现行政治体制正当化的讨论范围内，不至于因为讨论中国政府体制改革而引导出现行体制内无法消化的政治问题。

　　其实，这是绝然不对的。中国政府体制改革，无论从筹划上讲，还是从关联结构看，抑或是从改革举措上分析，都确确实实是一个政治问题。

　　政党定位，从革命党到执政党

　　发达国家是在国家健康运行的前提下建立政党组织并展开党际竞争。政党就是政府和社会的中介组织，是为了赢得治理国家的权力而组织起来的代表机构和表达工具。中国政党的性质与此有重大的、结构性的差异。立党建国、以党治国、党政一体是理解中国政党制度的三个关键点。

　　中国的政党组织先于现代国家成立，这样的政党唯一宗旨就是建立与其理念一致的国家，而不是在一个现存的国家内部争夺治理权力。国家也势必成为政党的国家，而不是民族的国家。这逐渐促成了中国执政党的全能政党性质。

　　全能政党具有它的独特结构，在意识形态上具有独占性，具有天然的行政化倾向，同时政党生态处于非现代的状况之中。政党对国家的全面渗透和强力介入，既表现为国家基本法律对政党权力的超越性规定，也表现为政党对行政决策的全面替代，还表现为政党对国家资源的全面控制、对国家精神生活的全面支配。这造成政府体制空间的逼仄，并从根本上限定了政府改革。

　　革命党是全能党， 必须掌控一切国家资源。西方执政党是功能党，它仅仅在争夺到政府权力资源后才能影响或制约国家命运，还必须与其他政党甚至社会组织分享国家权力。只有确立执政党的政党定位后，中国政党制度才具有支持中国政府体制改革的功能。换言之，中国共产党自身的有效改革决定了政府体制改革的前途与命运。幸而，中国共产党自身的改革已经开始启动，从基层党代会代表的直接选举，到基层党委书记的竞争性选举，再到对政党理念的结构性转变的探讨，在显示出一个转变中的政党对于转变中的政府具有的顺应关系。

　　各级政府，限权与重新认识

　　从改革的直接载体——各级政府来看，目前的政府体制改革也并没有多大政治空间。政府作为行政权的实际操控者，其自身的权力来源、权力分割、权力的无缝隙运转等问题，都还没得到解决。这注定了政府体制改革问题得不到强有力的推进。

　　长期以来，我们简单地将政府作为“人民的政府”看待，这一定位从道德视角看并没什么错误，但从政府实际掌控权力的角度来看，问题就出现了。

　　中国各级政府机构，本质上与其他现代国家的各级政府没有任何区别，但人们对政府部门的特性认识，还普遍徘徊在政府本质上的公共性境地中，普遍认同政府机构与公共行政人员的道德化定位。这一扭曲的现代政治认知，必然致使人们放松对政府自利的警惕性，放松对公共行政人员的监督。其实，政治理性告诉人们，政府部门以及公共行政人员并不是完全没有私利、一心为公共利益的超然存在。发生在中国各级政府的自利行为，足以要求人们对政府的自私自利怀抱高度的警惕性。地方政府在“山高皇帝远”的情况下容易滑向公权私用谋取私利的危险境地，而对中央政府主要部门的审计均发现严重违反预算行为，表明中央政府部门也在为自身的部门利益进行规则外操作。由此可见，必须以限定政府行政权为前提来设计政府体制，才足以从根本上保证各级政府公权公用，而这绝不是一个单纯的行政改革问题。

　　另一个严重的政治问题需要在筹划政府体制改革中加以克制，那就是国家利益部门化、部门利益掠夺化、利益掠夺公开化造成的政府权威流失。这不是单纯的道德号召和党性教育可以解决的，而是深层政治问题在部门和个人利益上的投射。在政府部门掠夺性争取自身利益的情况下，人们内心对政府的信任感降低，政府丧失了获得社会支持和信任的基础。因此，将政府控制作为重要的政治问题对待，对约束政府的掠夺性行为具有决定性意义。

　　政治博弈，政府体制改革的前提

　　进行政府体制改革，政治博弈必不可少。围绕中国政府体制改革展开的政治博弈，至少具有五种博弈结构：

　　一是执政党与政府的博弈。目前，执政党的机构事实上发挥了政治决策的功用， 行政机构成了决策的执行者。现实中，决策者组织治理，而执行者受到行政处分的责任归咎模式，导致党权与行政权的纠纷。当事者内心对纠纷的认知势必引发政治博弈，有必要将这种政治博弈摆上台面，使之理性化。

　　二是国家权力与政府权力的博弈。国家权力机关对于政党机关提出的规划、方案的建议案，虽不具有否定权，但以审议的名义搁置建议，是两者展开政治博弈的客观导因。只有在政治决策机关与组织执行机关之间达成理性博弈结果的基础上，国家权力机关做出的政治决策才可能得到很好的行政执行。

　　三是政府机构之间的博弈。中央政府与地方政府间“猫捉老鼠”的游戏，以中央的取胜显现出阶段性博弈结果。当年国家供销合作总社与国家旅游局对于评估星级酒店权力的争夺，体现了政府机构之间对权力和行使权力的资源的争夺情形。对政府层级与政府机构间关系的法治化约束，是将这类博弈关系正常化的唯一出路。

　　四是政府机构与司法部门的博弈。随着控制行政权运作的相关法规的出台，司法权对行政权的控制空间越来越大，但这并不意味着司法权自身能自觉限定在法律范围内，司法腐败证明了这一点；当然，也不能断定行政权就此安分守己。如何有效避免司法权对于行政权的袒护，又如何避免司法权对于行政权资源的利用，成为要解决的问题。

　　五是政府部门与社会的博弈。政府与社会的关联性结构，使得两者的博弈更为经常和普遍。政府为有效实施其行政举措，必然要获得市场、公众组织、新闻媒体等社会机构的支持。但这不是基于亲密无间关系的友善合作，因为它们各自具有自己的权力与利益诉求。为此，在一个合法、合理与合情的制度安排下展开合作博弈，就是政府必须修炼出来的政治功夫。需要指出的是， 若缺乏长期的国家—社会理性博弈，政府与社会的合作关系是不会自己浮现的。

　　改革路径，从政治到行政

　　从已经进行的中国政府体制改革实践来看，此前的相应改革沿循的是一条从行政到政治的被动轨道。限定在单纯的行政权范围内的政府体制改革，因为没有解决权力来源的正当性问题，终究无法彻底将国家权力体系妥善地安置在合法制度框架中。没有受到法律有效限制的国家行政权力，绝对不可能从体制到实际运行的进程中具有足够大的改革空间。

　　必须承认，从政治到行政过渡的轨迹为政府体制改革提供了政治空间。将政党制度解决好，使国家与政党的关系不再困扰人们，我们才可以从容地筹划国家权力形态的有效分割制衡问题。近年中国人逐渐承认“绝对的权力导致绝对的腐败”，但惩治腐败的效果并不是特别明显，原因就在于独大的权力问题还没有得到有效的控制。这一独大的权力正是执政党的党权。在“以党内民主推进人民民主”的政治体制改革思路中，人们设想了一种改造全能政党的思路。在灌注给全能政党以现代民主活性因素的时候，人们期待全能政党放弃其革命党的定位。

　　总之，从单纯行政权范围的低效度改革到政治体制宏观改革筹划基础上具有高效度的关联性政府体制改革，是中国政府体制改革真正收到成效的关键转变。这是中国改革真正的深度问题，即所谓中国改革的深水区存在于制约改革前景的政治领域之中。为此，我们必须改变沿循了30年的所谓渐进改良的改革路线，勇敢地迈到对于中国政治体制进行结构性调整的区域，从而为真正进入现代的中国改革提供当下最为急缺的理论支持。■__