公共管理与时代精神

　　■秦德君

　　(中共上海市委办公厅)

　　人类21世纪第一个十年已走过。人类的进步就是在一个个十年、在一天天日出月落的交替中，积累和完成的。

　　政府管理有悠久的历史，但本质上，公共管理是“现代”社会才有的命题。它是“现代性”的一个标识。至少它从形式上表明，一个社会是由“公众”参与管理的。20世纪公共管理经历了由传统到现代、由管制到管理、再由管理到治理的过程。而21世纪“政府再造运动”、“政府企业化”、“政府绩效评估”等业项的兴起，表明在新的历史时空中，公共管理又面临着新的革故鼎新的议程。

　　接下来，公共管理将会迈向怎样的境界？

　　正义法则。“正义是一个社会的首要价值”，正义也是公共管理合法性的基石。没有正义，公共管理就没有灵魂，“倒钩执法”、“暴力城管”、“野蛮强拆”、“代表谁说话”之类，便会大行其道。再比如“服务型政府”的推进，体现的也是正义法则。政府不是用来“管”人民的，而是用来“为人民服务”的。履行好“服务”职能并真正将这个职能贯穿于整个政府过程，是一种正义法则的确立。

　　多元主体。公共管理不是“政府管理”。它不是政府“包打天下”，而是社会多方面的协同、参与、联动和共治。社会参与度越高、主体越多元，公共管理、公共决策的“公共性”越高。

　　有限理性。几乎所有传统政府模式都有“全能理性”假设、“强政府”取向和“管事偏好”的冲动。但如西蒙指出的：人类只拥有“有限理性”，不可能有“全能全知”的决策体系。意志越张扬、“管事偏好”越炽，公共绩效就越低。干预市场越多，政府就越没有市场。认知和恪守“理性”的有限性，是真正的理性。公共理性不仅强调“奋发有为”，还强调“无为而治”，即在市场和社会自发秩序发生作用的地方不滥施影响，花费不必要的行政成本。

　　适度规制。人类的规制，已成为巨大的文明堆积。好的规制推动进步，“恶”的规制不但遏制人类进步，还恶化人性。公共管理领域“规制定律”是：规制愈多，管制愈多，制度效率愈低；规制愈多，“设租”愈多，“寻租”和腐败率愈高。规制愈多，创新愈弱。在中国，很多中小科技创新型企业诞生在深圳，是因为那里管制相对弱。

　　审慎改度。很多“创新”、“改革”名义下的肆意妄为，不仅大量耗费公共资源，还引发种种社会弊端。“为善者不改其度，故能有济也。”这是中国古代著名政治家子产的话。一种善政，必须是法度有续的。孟德斯鸠也说过：“如果没有充足的理由，就不要更改法律”。正如规制太滥一定导致低效率和腐败一样，“改革”、“创新”太多太滥，折腾就多，一定会打乱社会内在节律，影响社会的稳定和运行。

　　低廉成本。历史上，一切非人民性的政权都是“高价政府”，都大量耗费民脂民膏、不恤民情。各种过高成本刻意“打造”的东西、各种华彩的宏大叙事，都与现代公共行政精神相悖。重视行政成本的监测和控制，重视行政过程“成本——收益”分析，使公共管理处于低成本、高激励状态，是下一步公共管理面临的必然选择。

　　简约风格。好的管理，一定是大象无形的。公共管理的紊乱、无序总是与芜杂、非制度化甚至各种腐败、各种病灶相关联；也时常与“掌舵”不力，热衷于“划桨”的错位有关。从“繁杂型”走向“简约型”，是公共管理迈向新境界的必需品质。没有“政府意志”的超强度张扬，没有不必要的扩张和旁逸，可简化的都简化、可裁剪的都裁剪，整体上就能呈现朴素、简约的时代新风。

　　至少上述这七个方面时代精神的核心要素，将促使公共管理“允执其中”，迈向更新更高的境界。新的时代精神带来的激荡变迁，不仅仅是公共管理方式、手段、方法方面的差异，更是一种管理哲学和内在品质上的深刻变革。