调控房价不能绕过地方政府倒卖土地

　　曹建海 中国社科院工业经济研究所研究员

　　地方政府作为城市土地唯一的提供者，以及拍卖机制的广泛实施，直接造成了城市地价和房价体系的畸形。

　　中国的高房价及房地产泡沫问题受到了全球关注，世界主流媒体连篇累牍的报道，引发了政府和公众对地产泡沫破灭可能引发金融危机和经济危机的巨大担忧。面对看得见的严峻形势，来自中央政府的房地产调控措施，在岁末年初密集出台：2009年12月，个人住房转让营业税免征时限由两年恢复到5年；国务院常务会议提出增加供给、抑制投资投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措；财政部、国土部等五部委要求房地产企业获得土地首付不得低于全部土地出让价款的50%；国务院办公厅发布的房地产调控的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，又称“国十一条”等。

　　很显然，宏观调控并不意味着政府将放弃房地产业支柱产业的定位，而是意图通过多项政策措施的实施，抑制房价的过快上涨。因而，近期出台的密集政策多无新意，有的甚至在历史上饰演过“越调控越涨”的尴尬角色。本次调控的效果如何呢？在一些城市房价“高处不胜寒”的情况下，上述政策的确为房市带来了利空和心理恐慌，开发商、炒房者开始感受到寒风带来的刺骨疼痛。今年1月份上半月，北京、上海两地的楼市成交量大幅下挫。北京新房与二手房市场成交量分别较去年12月同期下降56.6%和73.6%；上海一手住宅成交2690套，与去年12月上半月相比下降达53%，商品住宅成交套数连跌四周，住宅成交创近一年最低；南京在元旦期间仅成交7套房，之后多日成交量仅为个数。

　　房价会因成交量的下降而出现拐点吗？虽然不排除这种情况，但出于对政府在房价回落之后再次救市的担心，公众并没有奢望房价将大幅度回调。根本的原因，就是屡次房地产宏观调控政策，都没有指向地方政府倒卖土地这一关键环节。

　　2009年对于中国经济是一个“危机”年，但对于地方政府而言，却是一个土地财政的“大丰收”年。当年全国土地出让金总额达1.5万亿元，比2008年增长140%，其中楼面地价排名前10名的住宅用地平均楼面地价为26365元／平方米。由此看来，谁是高房价的推手，是开发商暴利还是地方政府以地敛财，一目了然。

　　地方政府出让土地的最大弊病在于，政府手中本身缺乏土地，其来源只能是已有明确产权的农村集体经济组织和城镇现有用地单位及个人。地方政府利用修改城市建设规划，以公共利益为由头，依据《国务院城市房屋拆迁管理条例》，借助多种手段获取城乡居民的土地，再将土地出让给垄断经营的房地产开发商，任由开发商高价卖给普通居民。

　　由于不合理的中央和地方分税体制，中央方面希望地方政府开辟新的财政资源。于是侵占并倒卖土地，就成为地方政府获取财政收入的一项重要来源。有政府官员信誓旦旦地宣称，政府所获土地出让金是为公共利益服务的，出让有理。这里姑且不去和这些官员讨论什么是“公共利益”，即便卖地所得全部用于公益项目，地方以垄断方式囤积、出让土地亦不可取。因此，政府卖地是造成如今高房价的重要推手之一。

　　地方政府作为城市土地唯一的提供者，以及拍卖机制的广泛实施，直接造成了城市地价和房价体系的畸形。在商品房市场供不应求的条件下，政府拍卖土地的行为，极易引起城市地价的连锁上涨。用“帐篷效应”来形容地方政府土地出让形成的泡沫，可能是非常形象的——某一地价涨起来了，如同帐篷的一个点高了，其他点也随之而上，但很多地方还是空的，就是地产泡沫。可以说，在卖方市场的情况下，政府土地拍卖是高房价的根本推手。今年以来，天量信贷资金推动的流动性泛滥，开始向二三线城市住房渗透。由于这些城市房价与一线城市相比估值较低，吸引了投机资金的关注。这些事例说明，在流动性过剩的情况下，一线城市的地价、房价被推高后，也容易引起二三线城市的房价和地价的上涨。

　　怎样解决地方政府土地财政带来的严重弊病？一方面需要推进城乡地权的一体化，地方政府退出商业性开发的土地交易市场，专门从事城市规划等公共管理活动；对于政府手中已有土地，应当采取划拨土地的方式，将政府储备土地的80%以上用于保障房，向广大的城乡居民提供足量的经济适用房和廉租房；同时推动城市建成区内小产权房的合法化和农村房屋合法流转。另一方面，抓紧实施旨在打击囤房、炒房的惩罚性物业税制度，让投机者无利可图或者置于高风险之下，最终使房地产市场回归正常状态。