公平有效配置教育资源须有法可依

　　某地方建了一所小学，发现在这个区域内有打工人员居住区，所以就放弃再建一所小学，躲开打工子弟的地方。我们的教育资源能够这样没有顾忌地只为权势阶层、为优势群体服务吗？相关的教育督导和舆论监督为什么不发挥作用

　　文 | 程方平

　　公平有效地配置教育资源，有利于教育、有利于社会发展。改革开放30年，到了2000年以后才有一些本来就应该明确的教育观念被认同，比如说以人为本，比如说把教育看成人们的第一需求、是一种重要的民生问题。在这些认识被确认以后，我们对教育公平和有效的探讨，才有了一个基本的平台。

　　教育资源的配置需同时关注公平和有效

　　对于教育公平和有效，在很多的学术探索当中，一开始是把它们对立起来的，就是说追求公平就很难在效率方面有所作为。其实这种认识是非常狭隘的，因为真正的公平是和最大的发展效益相关联的。公平有效观念的兼顾和认同，是在2000年以后的一些教育探讨中才真正确立起来的，而且也在一定程度上促进了教育实践、教育实验的发展。

　　1998年笔者到西部六个省去考察教育，发现在1949年以后的40年间，西部一些地方的学校还是土坯房，还有的学校没有一个正规教师。那时笔者就想，教育资源的配置为什么差到这种程度。而在城市里，很多学校隔两年就要换一代计算机，换教育设备。当时在大城市有一所学校建设费是三亿人民币，后来又有五亿、六亿的。除了数亿的人民币一次性投入以外，这些学校每年光维修费、保养费就得上千万。他们所花费的仅维修费一项就能支撑很多农村地区的普通小学和中学的日常开销，其投入的理由何在，值得探讨与追问。

　　到了2006年，我们开始为西部的所有儿童提供免费义务教育，而且这几年来又逐渐向中部和东部推进。这样一个成果，是经过全社会大力推进所实现的一个最重要公平目标。

　　但是在很多方面，我们的教育资源配置，在公平和有效这两方面都还存在问题，尽管在“十七大”当中提到了教育是民生的问题，注重区域创新，提倡教育均衡发展，但是在实践过程中，有些问题不仅没有解决，甚至有效率更低、公平缺失的严重现象和问题。

　　无法可依的现状亟待改善

　　我们现在很多问题的存在，很大程度上是因为无法可依。比如，在义务教育阶段出现的大量择校问题，幼儿园升小学择校、小学升初中择校，里面有许多不规范，甚至是权力寻租的问题。普通学校和所谓的重点校、示范校的距离不断加大，有些地方在新建的学校当中，为特权大开方便之门。包括一些地方为政府机关人员建设的学校，从全地区调集最优秀的教师。某地方建了一所小学，发现在这个区域内有打工人员居住区，所以就放弃再建一所小学，躲开打工子弟的地方。我们的教育资源能够这样没有顾忌地只为权势阶层、为优势群体服务吗？相关的教育督导和舆论监督为什么不发挥作用。

　　教育部一再强调不能乱收费，但是什么叫乱收费？什么叫合理收费？没有明确的法律依据。改革开放30年，中华人民共和国成立60年，居然没有一部“学校法”，也就是说要办一所学校需要什么样的经费，由谁来拨给经费，能不能收费，收什么样的费用，都没有明确的权威法律限定。

　　日本在这方面做得非常好，法制方面的建设也非常到位。在东京城市里的学校和在北海道山区里的学校，在同一时期可以说是用同样图纸规划的，如果北海道的学校只有三个学生，但是要开足课程，也要配五个老师，这从制度上就提供了保障和积极、公平的价值导向。

　　我们现在一方面在讲基础教育阶段均衡化问题，同时在实践中却扩大这种不公平。比如，北师大的著名教育家顾明远先生曾提出学校评“三好生”不应和高考挂钩的问题，曾经引起教育界和全社会的广泛关注。一直到今年，据笔者了解，很多地区的高考还跟“三好生”挂钩，而不少地方的高中“三好生”多是“权二代”、“富二代”，社会影响很坏，教育资源的公平分配受到严重的挑战。

　　政策瓶颈需要突破

　　在现实中，人们理解的“资源”常被局限在经费的资源、校舍的资源、教师的资源等方面，但在中国还有一种资源特别紧俏，也是最容易出问题的资源，就是我们的政策资源。例如，我们的政策规定了中等职业学校的学生，只有5%能够升入高等院校，包括高等职业学校。也就是说，对于大多数中等职业学校的学生来讲，升学和继续学习方面的前景与资源就被这种不知出于何种缘由的限制政策极大地局限了。而这种政策的出台是否经过了合理的论证，是否对中国社会的和谐发展做了全面的思考呢？

　　笔者最近了解到，汶川地震以后，很多学校、很多地区都在做校舍防震加固工作，但是钱从哪出？没有明确的规定，压力就压在各个学校的校长身上。作为一个公立中小学的校长，虽然没有相关的政策法律规定这个压力要压在他们头上，但是也没有规定由哪一级政府要为此事埋单。

　　在校舍的建设方面应该是有正常出口的。但在我们的现实中，反而无理由地将这些压力压到校长身上，逼着校长在社会上求爷爷告奶奶，逼着继续出现乱收费的现象，这样的政策法规问题，应该引起政府和全社会的高度关注与深切反思。

　　除此之外，在教育发展的很多方面基础工作都不完备，一些最根本的法律原则和法律规范依然缺失，包括教育投入、教育监督、教育经费预决算等方面的原则规定等，都还缺少权威的和有力的保障。

　　执法和监督不能缺位

　　从另一个方面讲，即便有了一些相应的法规政策，但在执法和监督方面的严重缺位也使得法律的权威受到挑战与质疑，使教育的正常发展没有保障。比如，一直到今天我们还会经常听到某某慈善机构或人物在某地捐赠了一所希望小学，这是一个很好的事情，体现了社会对教育的关注。但从另外一个角度想，如果这个地方缺一所小学，为什么我们的政府机构没有尽早去建？我们的监督机构为什么没有督促政府建这所小学？其实对于一个国家来讲，这是一件很不光彩的事，到了今天还要让民间来捐助一所本来应该布局到位的“希望小学”，这是很令人费解的。

　　在正常的情况下，一个地方确实需要办一所小学，首先政府要在规划和预算中做相关的安排。政府如果缺少这样的作为，教育的督导就应该履行其督政的职责，依据相关法律推进监督政府的工作。但从现实看，这些方面的工作不仅疲软，也缺少制度的保障。

　　再比如说，谈到资源人们首先想到的是经费资源，而对于有限的教育资源是主要分配给高等教育，还是分配给职业教育、中小学教育，抑或是幼儿教育、社会教育、残疾人教育，在这些方面的取舍，首先要依据法律。

　　在相关的法律确定以后，就应该有一套法律监督体系来保障。比如，前面提到的中高职学生的补助问题，国家是有明确规定的，明确了中央政府和地方政府的权利与责任，受益方包括公立学校和民办院校的所有学生。但在前一段我考察的部分中高职院校中，发现有一些学校中央政府的经费到位了，但地方政府的经费不到位。作为学校，作为学生个人，面对这样的情况，却没有一种正常的渠道去申诉或反映情况，以致助长了一些政府机构或部门的不作为行为。

　　资源使用方面的混乱需要发现和改善

　　上个世纪90年代，我们对教育资源的有效配置问题有了一定的意识。但在经费和资源的公平配置和有效使用方面，还存有问题，缺少科学、合理的评价与监督，以致一些乱象得不到遏制和改善。比如，这几年有些机构试图对各级各类教育的投入和产出、公平与有效做相关研究，但却面临着一个很大障碍，就是教育信息不公开，使得相关监督和研究无法进行。

　　而且，在教育投入的方式上，常规投入远不能满足学校办学的实际需要，比较吸引眼球的是非常规的项目投入。即便是获得的有限资源与经费，在学校的预决算方面也存在严重的模糊问题。比如很多的科研项目经费，人文学科少一点，而理工科的动辄数十万，乃至上千万，但最后是不是能拿出成果，是不是转化成产品，是不是能为社会服务，却没有人追究。在获得这些资源方面，我们的导向还要看名头、看长官意志，到最后没有约束机制和必要的追究。这不仅助长了行政化和学术腐败，也给教育资源的配置造成了很多混乱。

　　不可否认，教育的改革与发展，不能只在教育的圈子里面去探讨、去摸索、去实践，而应该在更广阔的范围内推动与促进，包括教育体制、经济体制、管理体制、人事体制、立法体制，以至政治体制的改革，要在提高国民素质、促进人们观念转变的基础上，推动社会运行机制的优化与完善。如此，才能真正地推进教育资源配置的公平、合理与有效，推进中国教育的坚实发展。■

　　(作者系中央教育科学研究所研究员，本文由天则经济研究所独家提供。)