收入分配改革方案不能再搞“部门立法”

　　□李克杰

　　社会各界翘首以待的收入分配改革方案年底能否出台？一位在方案起草过程中多次参与讨论的官方智囊有些悲观。他认为，“能不能出台现在很难说”，迟迟不能公之于众，很大原因就在于这种模式下部门之间的利益较量。在部门分割的体制下，部门之间缺乏规范的磋商沟通机制，牵头部门往往需要付出极大协调成本，加上部门之间利益的博弈，改革方案的出台极其困难。(8月31日中国经济周刊)

　　民间所说的“收入分配改革方案”，具体是指目前仍在中央职能部门修改完善中的《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》。据称，这个方案由国家发改委牵头、多部门参与制定，2004年启动，2007－2009年间先后6次征求意见，今年3月曾上报国务院，后被退回，目前仍在修改中。日前，全国人大财经委在国民收入分配问题专题调研报告中提出，尽快出台“收入分配改革方案”。

　　全社会千呼万唤，政府工作报告郑重承诺，最高立法机关点名催促，却让人看不到实质进展，全部工作都在“秘密进行”，一切都静悄悄。公众获知的有限信息也限于参与讨论方案的专家透露出来的只言片语，涉及人民群众切身利益的收入分配改革方案的起草过程缺乏基本的透明度，让人明显感觉到推动改革的步履维艰。

　　收入分配改革的最大阻力是什么，又来自哪里？上述官方智囊认为，参与改革的部门本身就是阻力，方案迟迟不能公之于众，很大原因就在于“一部门牵头、多部门参与”的改革模式下部门之间的利益较量。对这一说法，笔者深以为然。

　　涉及全民的收入分配改革方案，本身就是分“蛋糕”，是对社会财富和利益的再分配，牵扯面广，触及各阶层、集团、团体和个人的切身利益，需要处理的关系异常复杂，起草难度之大可想而知。尤其在方案形成过程中，因为将要损害那些既得利益者的利益，让他们放弃过高的收入和福利，必将遭到各种形式的游说、干预甚至直接对抗，这就给方案起草者增加了更大的压力。在此情况下，若方案起草者本身就是既得利益者的话，则必然不敢大胆改革，更多地会投鼠忌器，害怕触动自己的利益，结果也必然是遇到困难绕着走，能拖则拖，避重就轻，删繁就简。

　　事实也正是如此。据专家分析，经过6年多制定出的现有方案仍然有很大局限，一是总体方向不明，没有全面体现收入分配改革的总体思路。二是局限于针对现实突出问题提出解决措施，没有放眼于现有国民收入分配基本格局，更无实质性突破。三是在解决收入分配差距方面，也基本没涉及目前反响最大的垄断行业与国有企业的“高薪”问题。因而，目前的方案与温家宝总理在今年政府工作报告中提出的“调整国民收入分配格局”大思路相距甚远。

　　严格来讲，收入分配改革方案迟迟不能出台，起草部门本身成为改革阻力，都是“部门立法”惹的祸。在我国改革开放以来的立法实践中，长期以来一直存在一种极为不正常的“部门立法”现象，即“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。也就是说，政府的许多职能部门往往通过起草法律法规草案的便利，将一些部门利益“塞进”法律法规，其主要表现是有权有利就抢，无权无利就推，于己不利就拖，拖不下去就应付。许多法律法规就是因为起草或修改过程中涉及多个部门利益各不相让，难以协调，一拖数年或者十数年的情况屡见不鲜。收入分配改革方案虽不以法律法规的名义出现，但它实质上却无异于立法，因为它旨在配置社会资源，分配社会利益，而且作为国家层面的政策，其效力也与法律法规无异。

　　为避免部门利益被不当地“塞进”法律法规，最大限度地消除“部门立法”倾向，立法领域已经进行改革，专家、独立第三方以及立法机关本身起草法律法规的情况越来越多。为此，笔者建议，收入分配改革方案能否也改变一下起草模式，不再实行“部门立法”，而由国务院法制办甚至是全国人大常委会组织专家学者及职能部门进行起草论证，以有效防止部门利益或既得利益集团的不良影响。