“依法行政”的特殊样本

　　□ 肖擎

　　深圳的“海上皇宫”这两天再起波澜，先是“合法转正”，后是“证照被收”，一会合法一会不合法，翻覆不定。

　　“合法转正”是因为深圳市龙岗区农林渔业局给了“海上皇宫”养殖登记证和休闲垂钓证，这证那证都是通行证。“证件被收”是因为深圳市海洋局、龙岗区政府认定海上皇宫未经批准占用海域的行为非法。合法证明出自下级，非法证明来自上级，这种处理的变化，或者说纠正，代表了权力系统内部的两种立场。

　　这一事件被曝光以来，地方权力部门的基本立场是认为它有问题，一个被普遍使用的说法就是“依法处理”。但问题的核心正在于，他们对到底怎么样“依法处理”、“处理到什么程度”并没有共识。通过检索，我们可以看到，省级、市级、区级，政府、农林、渔业、环保、市场监督管理等，都或多或少对这一事件的处理表达了看法，有人会说这显示了事件受重视的程度，我以为这显示了处理的效率出了问题。

　　某种程度上说，下级处理不妥，上级纠正，这是好事。但基于这起事件，未必要大加赞赏。海上皇宫到底出了什么问题，这是大家关心的，调查和处理的事情需要政府来干。民政局不会跑去整顿海上皇宫，所以我们可以认为只要一级部门介入，就代表了公共责任的权威性和严肃性。龙岗区农林渔业局给了海上皇宫许可证，海上皇宫为了取得这样的许可证，也是按权力的规则来办，一天之内这样的合法性被推翻，固然可说这是纠错机制发挥了作用，但又何尝不是权力系统缺乏稳定性和规范性的写实？

　　“依法行政”的重要性自不待言，政府不依法，合法性就没有了。但“依法行政”之下，往往掩藏着很多问题。比如依法是依法，但可以把过程搞得很复杂，比如依法最终指向被治理的对象，权力自身的问题可能不在依法的约束之内。

　　把过程搞得很复杂的“依法行政”有很多表现。像权力层级设置繁冗，使得事权的划分并不明确，“都可以管，但谁都不管”是一个例证。我们常说的工作作风问题，人浮于事，也会使依法行政变得漫长拖沓，失去效率。很难说“海上皇宫”全面地涉及到这些问题，处理需要时间，不能快刀斩乱麻，可以理解，但看看整个事件的处理过程，还是可以感受到“依法行政”在治理系统内部出现了混乱，合法、非法、依法处理裹来裹去，看似严谨，其实某种程度上在慢慢消释着政府的公信。

　　在整治中，权力自身的问题也被附带而出。最开始海上皇宫业主始终坚称建筑不可能拆，他相信一定能办到合法手续，原因在于海上皇宫的横空出世并不算是特别严重的“违法”，从开始建到完成有6年时间，之所以无事，很重要的一点在于有批文，属于领导支持项目，一个批文，可以让法律失灵；一个支持，也可以让执法者无所适从，这样一来，依法行政表面上是处理海上皇宫，实际上更是处理权力系统自身的问题。

　　有官员认为，海上皇宫不好处理，是因为这样的海上案件无先例可循。无先例的事件有很多，未必都会进入困境，连依法处理都进入了困境，要么根本就没有法律，要么是法律被压抑得何其无力。政府权限巨大，解决问题的能力常常给人留下深刻影响，这样的困境因何而起，我不认为一个企业有这样的威力。这是一个“依法行政”的特殊样本，且看这个样本最终能为我们留下怎样的启示与意义。