陈宪

　　在全国人大常委会再次审议个人所得税法修正案草案之前，人大法工委公布了社会公众对该草案的意见。由这些意见传递的信息看，社会各界对个税改革的关注比较集中于起征点。

　　其实，个税改革有着丰富的内容。例如，已提出多年但仍未实行的综合与分类相结合的个税税制改革；又如，实行个税抵扣和退税制度，增加与民生相关的减免税项目。与此同时，要在税制改革的长远目标以及各税种具体功能的整体框架中，充分考虑个税改革的指导思想、重要原则和具体作用，以及在税制改革中如何配套推进的问题。

　　我们知道，设置个税起征点，是为了让低收入阶层不承担或少承担该税种的税负，以确保他们的基本生活支出。假定这一意图实现了，那么个税的纳税主体基本就是中等收入以上的社会群体，即中等收入阶层和高收入阶层。

　　我们还知道，个税的首要原则是能力原则，即收入越高缴纳个税就越多，这也是为什么大多数国家和地区对个税采用累进税率，或累进税率和标准(固定)税率相结合的做法。

　　以英国为例，近30多年其个税缴纳比例变化较大。1978年，1%最富有纳税人所缴个税税款占当年个税总额的11%。在2010财年，估计3060万人需缴纳个税，其中27.5万人需按新税率纳税，支付414亿英镑(约合4323亿元人民币)税款，占英国个税总额的25.7%。

　　所谓新税率，是指去年4月前工党政府推行的个税改革方案，规定最高税率为50%。在2009财年，同一比例(指2010年的25.7%)的个税由64.8万名高收入纳税人缴纳。分析人士说：“富人相对变得更富，所以支付更多税款。”这恰恰体现了个税的征税原则和社会公平公正的精神。

　　相比之下，中国的情况就不能令人满意了。仍以个税起征点为分析视角。1981年，职工平均工资约为每月60元，起征点为800元，约是月工资的13.3倍；据不完全统计，2009年城镇职工月平均工资约为2000元，起征点也为2000元。如果按13.3倍计，个税起征点应为26600元。

　　尽管起征点的设置不是按照这一简单的比较形成的，但这也足以说明，20多年前个税主要向高收入者征收，现在中低收入的工薪阶层成为纳税主体。这违背了个税征收的能力原则，也与社会公平公正的精神不相一致。

　　当然，仅仅依靠起征点的调整，并不足以解决中等收入阶层是个税纳税主体的现状，而且，在现代社会，纳税意识是公民意识的一部分，纳税意识将有助于养成公民意识。因此，一味地调高起征点，不仅不切实际，也不利于公民意识的培育。

　　在一个比较成熟的国家，中等收入阶层总是占总人口的大多数，中国也将在不久的将来做到这一点。在中等收入阶层内部，其收入状况又有多个层次，至少可分为中低收入阶层，狭义的中等收入阶层和中高收入阶层。整个中等收入阶层都应当是个税的纳税人。然而，对他们来说，初始税率和累进税率，以及累进等级的划分，是一个比起征点更为重要的问题。对此，我们现在的讨论和考虑还很不充分。

　　笔者以为，借鉴香港的做法，调低初始税率和对应中等收入阶层的累进税率，并拉大收入的累进等级，将使中等收入阶层获益，并使高收入者成为个税的纳税主体。简要地说，香港的做法是，税率为超额累进税率和标准税率两种。2008年，累进税率以4万港币为一个累进等级，4万及以下税率为2%，4万以上至8万税率上升到7%，8万以上为12%。标准税率则为15%。最终的应缴纳税额，为累进税率计算的和标准税率计算的二者相比，取较低的一个。

　　不难发现，这个做法兼顾了多种考虑，包括个税的能力原则，和高收入者成为纳税主体和公民的纳税意识。按照这一思路，改革和设计中国大陆地区的个税税制，就将形成有利于中等收入阶层的个税体系。

　　个税改革还必须放到税制改革的整体框架中一并考虑和推出。例如，我国的税负主要由间接税构成，包括营业税、增值税、关税、消费税、土地使用税、资源税等税项。这些税项由企业缴纳，但并不完全由企业承担，而是加到了商品和服务的价格里，最终由消费者承担。

　　而且，相对个人收入而言，间接税具有累退的性质，亦即收入水平越高，其相对税负越低。假设一位月收入2万元的消费者，每月消费1万元，另一位月收入2000元的消费者，2000元全部用于消费，当每单位消费支出承担的间接税为一定时，高收入者的税负率低于低收入者。

　　因此，税制改革的一个总体原则，就是要降低间接税比重，增加直接税比重。这样，既有助于体现税负的公平原则，也有利于作为全社会消费主力军的中等收入阶层。

　　(作者系上海交通大学经济学院教授，执行院长)

　　来源：2011年7月1日出版的《环球》杂志 第13期

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