竹立家

　　近年来，被免职官员悄然复出的新闻屡见不鲜，一些辞职或撤职的官员沉寂了一段后，又相继复出，有的甚至高调担任更重要的职务。前不久，胶济铁路特别重大事故责任官员悄然复出又成舆论焦点，引起公众广泛关注和质疑。据媒体不完全统计，三年来，复出的10个比较著名的官员中，从免职到复出时间间隔最短的仅2个月，多数被免职半年至1年后复出。

　　理论上讲，问责制是一项“政治层面”的制度安排，是约束、限制、矫正、规范权力行使的一项根本制度。目的是使“掌权者”真正确立权责一致的“公共权力意识”，不敢有半点马虎大意。但自从“问责制”实施以来，我们的被问责官员“复出”几乎没有任何悬念。

　　众所周知，对党政领导干部实施问责制的最终目的，是要警示“领导干部”对党和人民的事业常怀敬畏之心，认真负起岗位责任。而问责制一旦失去严肃性，一个官员犯了再大的错，一年过后还能“官复原职”——群众称之为“带病休假”，那么，问责制也就失去了警示和教育意义。更严重的是，问责官员的频频复出，可能降低群众对政府的信任。

　　我们知道，问责制是现代政治文明的表现，首先是从西方国家发展起来的。在国外，官员一般分为“政务官”和“事务官”两类，问责制行使的对象一般是选任官员和“政治任命”的政务官员，这些选任官员及随着选任官员而上台的政治任命官员，是属于国家与社会重大事务决策层面的官员，权大责大，其行为结果直接关系到国家的发展和形象，关系到执政党的形象与执政地位。

　　如果一个政党随着选举而上台，其执政团队成员就成为被问责的对象。在其执政期间，其权力行为乃至其生活行为，都暴露在舆论以及议会的日常监督之下。如果其执政团队某一人被问责，视其情节轻重，轻者犯错者个人主动辞职，重者则会影响到整个执政党的执政团队，集体主动或被动辞职，不必等到下一次选举，免得给国家带来不必要的损失。目的是告诫那些“选举或随选举而上台”的官员，并不是选举结束取得执政地位就万事大吉，如果执政期间不检点自己的行为、不负起自己应有的责任，随时都有可能下台。至于“事务官”或“考任公务员”，按照相关公务员法管理，不在问责范围之内。

　　而高官触犯刑律，则直接由法律来处理，不在“问责”范围之内。问责主要关注“权力行为的政治、道德和行政底线”，其行为并没有明显违法但造成了恶劣影响，是法律难以管辖的范围。

　　一般来说，世界上通行的问责方式有政治问责、道德问责和行政问责三种。政治问责是指重大的政治言论与行为失控，给执政党乃至国家的形象造成明显的政治伤害，如近些年我国个别官员在公众场合发表一些“雷人”语言，典型的如“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话”之类，给党和政府形象造成了坏的影响。道德问责是指对官员“品行”的考量，因选任官员是社会公众人物，也是社会道德的示范人物，号称全心全意为公众服务，如果带头破坏社会基本的道德规范，就会带来恶劣的社会影响。近年媒体报道的西方一些国家高官“学历造假”下台、“市长乘坐公交不给老人让座”下台、内阁高官“用公务卡购物”下台、高官“豪华出国休假”下台等“不道德事件”，都属道德问责。行政问责是指重大政策失误和重大责任事故造成广泛的不良影响，给国家财产与人民生命安全带来重大损失的情况下所实行的问责，上面提到的“胶济铁路重大责任事故”就是一个典型案例。

　　由此，在现代政治文明体系下，被问责官员的复出一般微乎其微。打一个不甚恰当的比喻，问责制就好比在一筐好苹果中挑出那几个烂苹果，以免那几个烂苹果感染了整筐的好苹果，破坏了执政党的整体形象，我们不能把挑出去的烂苹果隔了一段时间又悄悄放回去，这是对党和人民的事业不负责任的做法。有人说，国外官员也有问责官员复出的案例，这我不否认，但那必须经过重新选举上台，或经过选任官员政治提名并通过议会批准，而这种情况少之又少。因为一个政治形象不良、社会公众对其道德品质持怀疑态度，或有重大行政责任事故在身的人，要想重新取得公众信任，在一个政治敏感、公众“是非意识”较健全的社会，几乎是不可能的。

　　而我国的被问责官员大批量复出，是一种很不正常的状况。必须引起我们的高度关注，否则我们精心安排的问责制就会流于形式，失去作用。

　　我们需要重新审视有关问责制的相关规定，特别是关于官员复出条件方面的相关规定。2010年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职职务相当的领导职务。”这似乎说明一年以后是可以的，事实上也几乎全部复出；又规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部一年后如果重新担任与其原职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应征求上一级党委组织部的意见。”没有说明需要权力授予部门审查，而从程序讲，省长县长的权力需要相应级别的人大授予。这两条规定也是近年来被问责官员频频复出受到公众质疑时，有关官员回应公众质疑时所依据的“相关政策”。

　　也就是说，根据政策，一是被问责官员一年后可以复出；二是组织部门批准就行，没有说要公开透明、公示和征求社会公众及人大的意见。其结果是被问责官员“悄悄复出”是常态，“不复出”反成了例外，而正确做法是，复出是例外并公开透明，公开接受公众舆论与各级人大监督。如此，问责制才能起到对官员的警示作用，使他们真正负起“岗位职责”，这也是我们进一步修改和完善《暂行规定》应该特别注意的。（作者系国家行政学院公共管理教研部教授）