朱大旗：应由人大设立一个专门预算委员会
朱大旗：各位老师、各位媒体朋友、各位同学来宾，首先非常高兴应正文教授的邀请来听他非常精彩的报告，正文教授的报告从《预算法》是什么，《预算法》的性质、目标以及我们国家应该本着什么样的理念对我们国家现存的预算法问题进行修改，讲得非常系统也非常全面，有很多观点我很赞同，包括讲到《预算法》是财产分配法，是民生保障法，是民生促进法，是权力的保障法等，要以民主的理念、法治的理念来统领预算法的修改，这个我是比较赞同的。另外非常具体细致的梳理了很多问题，并且对这些问题做了针对新的阐明，我受到很好的教益。
由于我本人跟正文教授一样搞财政研究，有一个课题是搞预算法修改的研究，一开始要以2年时间要完成，后来弄了5年才完成，这从侧面说明预算法确确实实是一个很重要的法律，同时也是一个相当复杂的法律。下面我主要讲三方面内容：
第一，《预算法》很重要，但为什么会难产？这其中我希望借助媒体做一些宣传，更多的推进大家关心《预算法》的改革，促进《预算法》的修正案能够早日出台。在我个人看来，《预算法》之所以难产，最主要是两方面原因：一是《预算法》修改涉及到国家经济、政治、社会方方面面，涉及到复杂的利益分配关系，任何法律的修改，本质上来讲都是利益的再分配，对于《预算法》的修改来讲尤其如此，因为《预算法》的核心归根到底就是要对权力进行分配。大家都知道权力的背后就是利益，一旦涉及到利益这个问题就复杂了，所以人大、政府、司法机关以及老百姓相互之间对同一个问题看法肯定会有很大的不一致。同是行政部门在某些问题的看法上也会有很大的不一致。这次修改，财政部的主导因素很多，但从我个人情况来看，有些东西是财政部在影响，但有些东西财政部也影响不了。包括现在《预算法》当中所讲的我国的预算体系包括公共预算、国有资本金预算、基金预算、社会保障预算，其中我专门参加了一个论证，有个部门提出来这个社会保障预算不能纳入《预算法》当中。这样一个具体的问题，各个部门之间的争论、阻力也是非常大的。这是第一方面，利益的决定导致它改了这么久还没有出来。
另外，《预算法》到底怎么改，无论是学者还其他人，都是见仁见智的问题，因为《预算法》问题，刚才何老师讲了是经济法当中的“亚宪法”，实际上预算法问题是一个宪政问题，要解决的问题是多方面的，不仅仅是财政领域的，它的基础跟行政体制改革、政治体制改革很有关系。可我们国家目前的《宪法》不像其它国家的《宪法》那样对财政预算问题做了很多规定，美国的宪法也好，甚至像日本、法国它们宪法当中有专门一章是讲财政，对基本的财政框架有很多内容规定，一些重大问题在这里面已经解决掉了。我们国家由于《宪法》中没有做规定，因此改正《预算法》时，我们的“大改、中改、小改”几种不同观点存在一个问题，即《预算法》究竟是否要承担本来由宪法解决的问题，承担由财政收支划分法解决的问题，转移支付法解决的问题？这次《预算法》主要是就预算程序做一个立法，还是说要广泛地涉及到各个预算主体的具体职权的分配问题。这些预算有关的职权分配有一些可以纳入到现在的《预算法》加以修改，但另外有一些职责权限问题不是《预算法》所能够解决的，不是狭隘的《预算法》所能解决的，必然要通过《宪法》的一些修改才能做到。由于这些原因，恐怕是导致我们国家在预算法中到底是大改、中改、小改以及改得这么艰难的重要原因。
现在《预算法》草案出来了，社会上比较冷清，在这里我希望媒体多做一些宣传，《预算法》不仅仅关系到国家的正常运作，跟个人的切身利益密切相关。正文讲了《预算法》也好、《财政法》也好，其实就是一种财产法。民法损害赔偿以及刑法对侵犯私人财产、盗窃等罪名的保护，我一辈子很难遇到别人抢我的东西、偷我的东西，实际上国家的税收、国家的收费无时不刻都是针对我进行的。大家都知道1994年的财政收入是4000亿，去年是10.37万亿，这是纳入到预算当中的，占GDP21%左右。但若加上制度外的收入，正文讲有31%，人大官员跟我们私下讲他们所调查了解到的占到40%，这是怎样的概念？也就是说我们一年12个月的工资中，将近5个月的收入政府在无偿的收、无偿的支，无偿收时怎么做到公平，无偿支时怎么合理？这恰恰是预算法所要做的工作。我们说讲的预算，是讲一个预算主体统筹在一定期间内所得的经济资源在潜在的支出项目当中做抉择，以求它的效益最大化，这样的一种行为才是我们所讲的预算。还有一个前提是所得的资源是有限的，怎么样把有限的资源用在必要的东西中得到满足，是用在不同的项目中选择最佳的支出方法。
第二，一个国家的预算法究竟要解决什么样的问题？预算法是规范预算行为，调整预算权益关系的法律关系的法律规范总称。预算权益关系错综复杂，方方面面，千差万别，但从大的方面来讲，预算法要解决的问题是三大方面：一是要解决政府和市场的活动边界问题。政府配置资源能配置多少，这主要是通过财政预算进行资源的配置，哪些领域由市场去配置。市场是配置私人欲望需要的领域，政府财政所配置的领域是私人公共需要的部分。这方面的前提条件是，先要定政府的市场，后相关的财政支出范围也定了。这里面解决的是政府财政收支范围界定的问题，也就是说预算收入可以从哪些方面来，预算支出能够支出到哪些项目哪些领域的问题。这是预算法需要解决的第一个大层面问题。
这个问题的解决本质：一是政府的财政权和人们的财政权之间的一个关系问题，包括政府的财政权和人民财产权关系怎么样处理的问题。总体上在市场经济条件之下，市场的手起配置作用，政府的手做一定的宏观调控，同时受制于基础性作用的发挥，把政府的宏观经济效用限于在一定的、合理的范围内。
二是财政预算以及政府财权和财力的划分问题。仅仅有分税还是不行的，政府别的东西加起来，按有关部门的说法是40%的话，和税收的数量基本上是差不多的。所以总体上来讲，是一个财权财力的划分，还涉及到是否允许地方政府在一定条件下发债问题，这实际上是正向财政分权的问题。
三是在同一个政府层面来讲，立法机关、行政部门和司法机关权力划分问题，当然还涉及到老百姓怎么样对政府机关实施监督、制约这方面的问题。其中还包括在行政体系内部，财政部门跟政府的其它部门之间的关系究竟怎么样处理的问题，我国的财政部一方面编预算，一方面管理预算，权力比较集中，在很多国家预算的编制部门和预算的行政管理部门相对来讲要职权分开，这方面我认为是中国相当大的缺陷，要管好预算，预算公开、透明、三公经费本质上跟财政预算的编制有紧密关系，一方面是财政科目划分不细，另一方面是编制本身编得不好，在那儿胡编乱造，胡编乱造怎么严格执行？编得不细怎么监督？所以这是一个要解决的问题。当然财政的预算分权究竟怎么样分，我有一个基本观点，整个国家《预算法》的修改要提高人民在这方面的财政权力，而这更主要的是提高立法机关，提高人大在财政预算领域当中的主导性，它的地位以及它的权威性，怎么由它加强对政府预算的控制、监督，这是《预算法》需要特别加以关注和处理的问题。
第三，关于我们国家关于《预算法》所要解决的重点问题，正文讲了很多，这些方面都非常重要。我过去写过一系列的文章论证预算法的修改，曾经在《法制日报》写过《预算法要解决的五大问题》，后来进一步细化搞了一个3万字的文章在《政治与法律》上发表。在中国法学会期刊上写过从国家的预算特质论过中国预算法修订的目的和原则，还写过关于预算法律责任方面的文章。我的感觉是，我们国家《预算法》的修改要解决的问题是：立法宗旨问题，这是财学界、法学界、财政界的同志所特别重视、特别强调的一个问题，因为立法宗旨是立法的根本价值追求，对制度的建构有重要的指导意义，方向若错了，具体制度肯定建构不好。我国目前这次修改，为什么觉得行政色彩很浓厚？因为第一条规定延续了1994年《预算法》的内容，一字未改。1994年《预算法》和1991年的《国家预算管理条例》，只是把字稍微调整一下，但内容完全一样，特别强调国家怎么样加强宏观调控，国家怎么对预算进行管理，但同学们要知道，国家怎么能够对这种公共性、专业性实施管理？只片面强调加强国家的宏观调控，可要知道现在的经济形势发生了变化，现在搞市场经济，市场经济要更好的发挥市场的基础性配置作用。政府的宏观调控应该是在法律允许的范围内进行调控。所以政府的调控，我觉得应该是怎么样规范它的调控，怎么样完善它的调控问题，而不能够仅仅加强它的调控，加强调控，现在已经占到GDP的40%，再加强，难道要上升到GDP的50%、60%才是调控？
说一我觉得《预算法》也好、《财政法》也好，应该按照《信托法》的理念建构它。所谓的预算实际上是各个预算主体基于纳税人民的信任来管理人民交给他的那一部分资金，求得人民的公共需要最大化实现的一种行为。所以预算法修改朝什么方向改？制度改来改去，改到最后能够适应老百姓的公共需要，在现有的资源条件下能够最优化、最大化的加以实现，这是才要追求的根本的、本质的问题。基于这样的目标去设计制度，你不是花自己的钱，同学们一定要知道，预算企业有，私人也有，为什么企业、私人原则上不需要向大家公开，这是因为他花自己的钱，不向大家报告是他自己的权利。可政府部门用的财政资金，最终来讲是老百姓的钱，花的是别人的钱，花别人钱到底做了什么事，必须要向给你钱的人，要求你替他办事的人进行报告，从这个意义上，人民在整个国家财政预算当中应该是最高权力者，最主要的权力决策者。当然在现代社会要通过渐进民主的方式进行。因此在这样的前提条件下，强化人大和常委会对预算的过程，对预算的各个方面进行控制、进行监督也是应有之意。所以我反复强调，所谓的预算，其实就是要对政府的收支行为进行规范、控制和监督，这是实质要义，所有的工作要围绕这方面展开。
基于这的理念，《预算法》修改，有一些重点问题：第一是全面预算，所有政府的收支纳入到预算管理，但全面预算管理，并不能够理解把所有的收支预算放到一个文件上就行了，不是这样，而是所有的东西纳入预算管理，但全面预算还有一个很重要的内容：过程的全面控制和监督。我们国家按照现在的预算体制，3月份开会，财政部在人大批准的预算，一个月批给预算部门，预算部门批给各个预算单位还有15天，算来算去还是合法的(按现在的做法)，有5个月预算真空，这怎么会是全面预算？搞了预算有什么用？另外国家预算只是一般性的政府预算，只是10.37万亿的预算，还有一半的预算不去做，也是没用的，不是全面预算管理。
财政体制方面纵向、横向的划分，权力配置问题，这几方面的内容非常复杂，但整体上来讲，我觉得在我们国家，特别是横向预算管理方面，我特别强调加强人大以及常设机构，还有专门委员会职权，要增加这方面的人员，我建议最好由人大设立一个专门预算委员会，专门做预决上的审批。另外一个很重要的内容，财政预算方面的法律应该掌控在人大手里，同时预算编制里，有专门的编制部门，这是财政部门最害怕的。国外除了总统的行政管理办公室以外，实际上跟经济委员会、财政部联系在一起编预算的，在我国发改委立项对预算的影响很大，怎么样统筹这些部门编预算也是一个很重要的问题。
还有一个是预算公开，这里我要强调的是预算公开这不仅仅是纸面的公开，同时是依据的公开以及过程的公开，过程公开是我们讲的预算透明，老百姓应该有适当的可能性参与预算过程中。
最后是关于法律责任怎么样完善和强化的问题，除了行政责任、刑事责任、经济责任甚至提到比较高层次政治方面的一些责任，这方面内容琐碎、复杂，在这里就不多讲了，谢谢大家！
主持人：感谢朱老师，讲得比较全面，可能每个人一辈子不碰私法，但不可能一辈子不被公法所伤，确实这样。我一直认为我没到税务局觉得我这个人还没交过税一样。
朱大旗：我们吃馒头，里面都有百分之十几的税。
主持人：对，我喝矿泉水都交税了。下面有请王雍君教授做点评，大家欢迎！
