傅达林

　　交通拥堵费，征还是不征？这是个问题。民主法治社会，加重公民负担的公共治理措施，必须经得起正当性和合法性追问，且正当性并不必然等同于合法性。对政府部门征收拥堵费的辨析，首先要从正当性追问开始。

　　征收交通拥堵费的理由无非是：日益严重的交通堵塞已经到了非征不可的地步。这一理由看似成立，却缺乏仔细的考究，官方并没有提供“非征不可”的事实证明。管理者采取增加相对人负担的公共治理手段，必须以穷尽其他无害性手段为前提，在不得已需要影响相对人权益时，也必须选择影响最小、损害最轻的方式。我国城市交通拥堵现状，并非汽车增多这一条原因造成，其中最为关键的还有公共交通工具不发达、交通设施建设不合理(例如人车分流设施建设滞后)、交通规则意识的薄弱。这几方面都与政府的治理不力有关，即便是车主交规意识和行车秩序问题，很大程度上也可归咎于交通执法的不严密。在这些管理手段尚未穷尽之前，征收拥堵费便很难具备正当性。

　　如果说正当性辩论因不同主体的话语权不同，容易陷入“公说公有理婆说婆有理”的境地；那么合法性评判则是客观理性的唯一标准。从行政法治看，征收拥堵费是种行政收费行为，本质上是加重公民负担的侵益性行为，尤须恪守法定主义原则，也即这种行为的实施必须得到立法的明确授权。由于拥堵费本质上是为车主增设了一项额外义务，它进入公共政策之中就不能绕开法律上的障碍：这种针对公民的不利性措施，是否应当取得公众同意？显然我们的管理者还不想进入到这个层面进行思考，而是在正当性根由尚不充分的情况下，企图援引所谓的正当性来取代合法性。问题是，任何公共政策的出台，都不可能径由正当性直接推导出合法性，其必须在说服民众的程序中借助于立法手段才能获得合法性，从而取得一个走向实践的“准生证”。

　　在缺乏立法的充分博弈的基础上，由城市管理者单方面出台征收拥堵费的政策，不仅面临违法行政的指责，且会涉嫌更为严重的如下问题：城市道路等基础建设费用已由国家税收支付，再征收拥堵费是否涉嫌非正义的二次收费？在政府没有为车主提供权利补偿的情形下，单纯强调公民的负担是否会造成权利与义务的不对等？会不会造成更大的特权阶层特区？探讨这一公共政策的公平话题，我们必须深入到不同人群基于个体经济实力的差异，而可能导致的权利自由享有上的重大区别。

　　对于想征收拥堵费的城市管理者而言，其必须对自己身处的法治环境有所察觉，将附加在公共政策之上的各种正当与非正当的目的，隐藏于合法性外壳之下。征收拥堵费动用的是公权力，且指向公民的合法财产，因而首要的原则是依法。到底要不要征收拥堵费，按什么标准征，由于涉及公共利益和公民个体利益，公共政策的出台必须寻求立法程序，敞开大门广泛征集意见以使政策推行获得广泛的民意基础。这个过程是公私博弈的过程，也是不同社会群体博弈的过程，缺乏这种博弈的程序平台，偏颇的公共政策便可能酿造出新的社会不公。而且，征收标准、征收数额、费用流向和具体投放，都必须清清楚楚，便于公众知情和监督。(作者系解放军西安政治学院副教授)

(原标题：征收拥堵费的正当性考量)