原标题：地方政府为何热衷于造城运动？
作者：梁启东
来源：公号“盘古智库”
近日，新华社的一则报道再一次引发了人们对中国城镇化方向的热议。文中提出这样的披露这样的现实、提出了这样的问题：在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下，一些中小城镇迫切希望加速发展，纷纷提出2020年、2030年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿。这些规划能容纳全世界近一半人口的新城，谁来住？不说不知道，一说吓一跳——全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿，规划能容纳全世界近一半人口！
我一直关注和研究中国城镇化有关问题。中国目前正经历着全世界规模最大、速度最快的城市化进程。而伴随着这个进程，中国也正经历着全世界规模最大、速度最快的造城运动。近些年，造城运动在各地大规模地、狂飙突进式地展开。一个中等省份，可以规划100多个新城，可以规划几百个工业园区；一个大城市，可以规划建设20个新城、新区、新镇；一个三四线城市，规划建设三四个新城、新区、新镇不在话下；一个县城，总会有一两个新城、新区、新镇，建三四个工业园区。一个新城动辄规划十几、20、30平方公里。问题是人从哪里来、地从哪里来、钱从哪里来？
地方政府为何热衷于造城运动？
为什么各地方都热衷于大规模造城呢？我在2011年写过《说说“土地财政”》的短文，2013年接受采访时我也谈到“勿将城镇化等同于房地产化”的观点。我觉得，造城运动与“土地财政”有着直接的关系。
“土地财政”是为一些经济学家和业内人士最为诟病的词汇，它被认为房价升高且居高不下而导致房地产泡沫的罪魁祸首，被看作是地方政府急功近利、政绩导向甚至官员腐败的代名词。原来，我对土地财政也是深恶痛绝，认为它恶贯满盈。但是我经过深入调查和思考，对它有了许多的深层的东西。
我有好多担任地方官的同学朋友，在我们交流过程中，我得到许多坐在办公室里不能理解的信息。我的这些本来学者出身很儒雅的同学朋友，他们感慨地说，没当官之前，也对土地财政不感冒、不认可。身在其位后，对土地财政有了切实的理解。他们说，不管谁来做这个官，你要想干点儿事，有些政绩，有些作为，为老百姓做些实事，也得去卖地，没有更有效的办法。最起码的，跟你干活的那些公职人员开资你得管吧。
和同学朋友的这番交流，引发了我深深的思考。
土地财政，是地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。近年来，各个城市建设热火朝天、大干快上、突飞猛进，城市面貌日新月异，其奥秘就在政府通过经营城市，积聚了大量建设资金。而经营城市经营什么？最大的经营对象就是土地。
在经营土地过程中，出现了许多问题。地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入，因为这种模式，推高了地价并造出了一个个地王，同时又反作用房价，形成新的房地产泡沫。实体经济发展速度低于房地产的发展速度，房地产泡沫对整个中国的经济和金融都将产生严重毒害。而且制造业利润下降，有些行业利润少得可怜，利润“比刀片还薄”。所以好多制造业者也去建房，也去炒房，自己主业不被重视了。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。开发商处于天然垄断地位，他们有必要也有可能大肆抬高房价，久而久之，就形成了中国式的房地产泡沫。还要看到，土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。土地财政极易变成“土地寻租”，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜。
房价居高不下背后：中央与地方的博弈
中国经济如果出问题，房地产将是一个导火索。而房地产问题，背后很大程度上是土地问题。所以说，房价居高不下的背后，有着地方利益的支撑。中央政府希望房价越低越好，地方政府希望房价越高越好。如果说，美国次贷危机是华尔街银行家的幕后黑手的话，那么中国的高房价地方政府是重要推手——很简单，地方政府愿意房价高，这样土地出让金高，摘牌的多，收益就大。我们可以去查一查几年前一些城市的政府工作报告，上面会有一条：经过几年的城市建设和会环境改善，我们城市的土地价值得到了提升，房价由4000元已经升到7000元。当时的理念就是这样，政府重要政绩是把本市房价提升起来，那样土地就升值了，城市经营就好了。
房价，以及背后的地价，实际是中央政府和地方政府的博弈。中央政府希望房价更平稳、更理性，地方政府是不能承受房价下跌的冲击的。土地出让金关乎地方的腰包，有些地方政府靠着“卖地”为生，其中土地直接税收及由此带来的间接税收，占地方预算内收入的40%，甚至一半以上；而出让金净收入，又占政府预算外收入的60%，一些中小城市甚至达到80%、90%。不卖地，地方政府就没钱运转。
所以说土地财政、房地产财政是地方政府施政的重要导向之一。土地出让金已经占到政府收入的最大部分，没有这部分，好多事情做不了，好多人工资都开不出来。这两年，“招拍挂”没人摘牌了，地卖不出去了，好多城市城区政府，连公务员的工资都要借钱来发了！
土地财政到了这样地步，所以房价调整、宏观调控不易奏效。因为中央希望房价越低越好，地方承受不了房价下跌的风险。而且地方政府现在处境也很艰难——房价不下来，对中央交代不了；如果下跌了，对开发商、对先期购房者、对招商引资对象也交代不了。所以最近各地出现了很热闹的场面：本地出现了房价小幅增长，涨幅环比上涨0.20%。那我就问了，用环比，为什么不用同比？涨幅零点几个百分点，那几乎不是等于只涨了不超过十元钱，还用作为新闻传播开出去吗。
现行财政制度催逼地方政府大搞土地财政？
地方政府顽固坚持土地财政，这里面有更深层的东西。说白些，是被逼出来的，严重点儿，叫“逼良为娼”。为什么？现行财政制度使然。分税制使得中央把桌面上税收收入的大部分拿走，而地方政府只有“另辟蹊径”大搞土地财政，虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知，就某个地方政府而言，税收返还不易看作是长期稳定的财政收入；就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是以“GDP为纲”，如此引导的结果必然是投资冲动极强，因为它马上见效，“立竿见影”。
中央财政把绝大部分抽走了，地方财政捉襟见肘，财力有限的很，公职人员，特别是公安、教师等工资开资都不够，还搞什么民生工程、公共服务啊？！地方政府严重地缺钱，必然从土地财政上获得他的补偿。所以想干点事情，只能从土地上找出路，你说地方财政不难吗？网上流行段子“中央财政亮亮堂堂，省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政水水汤汤，乡镇财政哭爹喊娘”就是各级财政状况的写照。真正接触民生的是基层，但基层财力太有限，难以维系。这样地方政府对土地财政的依赖就不难解释了。换句话说，谁当市长，都得这么做，别无他法，不是人的觉悟问题。
如何解决中国城镇化泡沫化问题？
在1994年我国财税体制改革之前，中央财政收入只占总财政收入的22%，地方占78%，现在中央收入占50%多，地方收入占40%多。现在制造业、实体经济经营乏力，利润“比刀片还薄”，搞一种工业项目没个十几年很难出成效。这种情况下，不卖地，不造城，地方财力如何保障？
所以，解决中国城镇化的泡沫问题，克制大规模造城运动，一方面财税体制改革必须跟进，实施财税体制体制机制创新，解决中央和地方财权、事权的划分问题；同时在贫富地区、沿海和内陆地区、资源枯竭城市和其他地区实行差别化的财税政策。另一方面，树立理性的政绩导向，明确科学的城镇化方向，创新地方官员的考核机制。这些将是解决问题的根本所在，要治标，更要治本。
责任编辑：刘灏
