陕西的“黄碟事件”虽不如甘肃的荆爱国案骇人听闻，但陕西频发的警察丑闻，已经一定程度上影响了陕西公安干警的整体形象。一年后，本刊记者再赴延安，对陕西黄碟事件进行再调查，探究“执法经济”的存在背景

　　本刊记者/孙展 文/江雪 雷鸣

　　2002年10月13日，根据西安一家媒体记者的暗访和举报，200名武警包围了西安市碑林区公安分局缉毒科，对碑林分局缉毒科33名干警全部进行核查。查出该缉毒科共有8名干警涉嫌毒品违法犯罪。而在此前后，陕西媒体曝光的还有“民警设局抓嫖客案”、“派出所办假证罚款案”、“失窃车派出所服役”等多起“新闻事故”。

　　根据去年12月陕西省公安系统处局会议上发布的消息，去年1月至11月，陕西共查结公安民警违法违纪案件63起76人，其中1人被判死刑，1人被判无期徒刑，其他法纪处理的5人，党政纪处理的69人。从这些查处的民警违法违纪案件情况看，科、所、队以上领导干部违纪案件占总数的41.4%。

　　2002年12月，陕西省在“公众安全感问卷调查”新闻发布会上，公布了“2002年全省政法工作有影响的十件大事”，延安“黄碟事件”被列其中。

　　罚款与黄碟事件

　　2002年8月18日晚11点左右，陕西延安市宝塔区万花派出所的民警尚继兵像往常一样外出巡逻回来，刚刚坐到派出所的院子里，突然院内的磁卡电话铃声响了，有人报警说：“临街门面房的第二间房内有人在放‘黄碟’”。尚继兵随即带上两名协警(由乡政府派出协助派出所执行治安任务的工作人员)以及一名司机匆匆出发了。

　　这不过是一个基层派出所普通的一幕出警过程。但此后事件的发展却最终酿成了震惊全国的“夫妻在家看黄碟”事件。

　　2003年6月6日，记者在延安见到了尚继兵。这名因为在延安“夫妻在家看黄碟”事件中而饱受非议的民警，已经被调到离市区较远的枣园派出所“待岗”。

　　“我当时绝对不是因为罚款才去的。”尚继兵说出这句话的时候，显得有些激动，这名年届30的民警，坚决否认了传言中此案的发生是由于经济利益驱动所致的猜测。

　　尚继兵的否认是有其原因的：在其原先所在的万花派出所，“四年下来总共的罚款数额也不超过8万元”。这种说法也得到了万花派出所原所长贺宏亮的证实(贺本人也由于“黄碟”事件而被撤职调离)。

　　6月4日，记者来到万花派出所。万花派出所位于延安市南郊的城乡结合部。

　　一进院门，几名民警正闲坐在值班室内。而值班室对面的报栏中张贴着每个干警学习公安部“五条禁令”的心得。

　　新任教导员杨小虎向记者证实了这样一个说法：万花派出所在2002年前半年的罚款额的确“只有1万多元”。

　　但此事不久，延安警方即出台了一项“治安案件只查处不罚款”的制度，而万花派出所所在的宝塔区财政局，更是史无前例地将400万元办案经费列为政府财政预算。

　　一个派出所的经济账

　　难以否认的事实是，延安大多数基层派出所，在新政策出台之前，的确是靠罚款维持的。

　　“原先之所以罚款，就是为了保证行政经费，也是为了维持警察队伍的正常运作。”延安市宝塔分局指挥中心主任李泽斌对记者说。据他介绍，宝塔分局下辖16个派出所，再加上刑警大队以及行政工作人员，每年需要经费600～700万，这笔经费原来财政上是不给拨款的，主要靠罚款解决。

　　在延安，要维持一个普通的基层派出所的正常运作，每年的办案经费至少需要5～10万元，而大一些的派出所则需要花费30～40万元。

　　延安的一位民警给记者算了一笔细账：一个普通的派出所需要两名司机一名厨师，三人全年的工资加起来是12000元左右，食堂补助每人每月500，全年需要18000元。电话费每月300～400元，全年需要4000～5000元，每年烧煤需要近1万元，两辆警车的油料和修理费要2万元，其他的水、电、办公用品、宣传费等等至少要花费5000元。总计7万元左右，如果再算上招待费，则这些费用肯定会更高。而这些费用即便再压缩也至少需要5万元以上。

　　任务之外，派出所还会有意外的支出。例如西安南郊一个所要争取优秀派出所的称号，该所将简陋的办公楼装修一新，据称，加上配备电脑等，花费近百万元。

　　公开的秘密：罚款创收

　　事实上，在陕西公安系统，公安机关“罚款创收”的秘密虽不足为外人道，但已经是心知肚明的事。

　　根据知情人透露，在延安的一个普通派出所，每年的罚款额都在8万～10万元以上。一名民警曾私下向记者说，延安市最大的派出所——凤凰派出所，曾经“一天晚上就罚了18万”。

　　这个说法并没有得到凤凰派出所的证实，但是该所教导员李浩则表示，在新政策出台之前，该所有一年的最高罚款额达到过80万元。平均的年份则在30～40万元左右。而宝塔分局局长高玉才则告诉记者，宝塔区的罚款正在逐年在下降，去年的罚款额“大约是500万”。

　　罚款上交财政之后，以一定的比例再返还给各分局，由分局返还给下辖的各个派出所。一位干警告诉记者的分配比例是在财政返还给分局的经费中，“普通派出所可得到返还款的80%，个人10%”，罚款数量比较大的派出所的比例是——“所里40%，个人10%，其余留分局。”如若按照80%的返还比例，一个派出所每年的罚款额至少需要达到6～7万元才能维持正常的运作。

　　而万花派出所“4年不到8万元”的罚款额显然不能满足其正常开支。对此，贺宏亮的解释是万花派出所前几年由于成绩比较突出，市财政对此有所倾斜，每年的办案经费都可以通过财政拨款得到充足保证。

　　贺强调说，“我们根本不需要通过罚款来保障办案经费。”

　　尚继兵对干警有10%返还额度的说法提出异议。他说，在万花派出所，10%是下发到各个警区的，而并非个人，一个警区大概有3个人，这10%也是作为办案经费，个人几乎不可能有多少剩余。

　　罚款之道

　　正是因为这样，一些派出所被以能否罚到款作为“好所”和“坏所”的区分标志。西安市长安区一偏远的小派出所，总共不到10个人，只有一辆很旧的吉普车，因为没钱买汽油，长年闲着。去年初，该所的电话因为没有交电话费而被停了。那段时间，干警有事打电话就在门口小卖部赊账，一次5毛，赊账再统一结算。

　　记者在延安采访时还了解到，罚款的主要对象是赌博和卖淫嫖娼等黄赌毒案件。赌博罚款的标准是每一把“1元以上，罚款500元以下；5元以上，罚款1500元以下；10元以上，罚款3000元以下”。而卖淫嫖娼的罚款标准则是“一对1万元”。其他一些“特种行业”，如歌舞厅、网吧、废品收购等等行业也是罚款的“重点照顾对象。”

　　尽管每年有大量罚款用来支撑办案经费，但延安许多基层民警还是普遍反映经费紧张，警力短缺。万花派出所教导员杨小虎向记者讲述，曾经在办案过程中，因为警车缺乏经费长时间得不到维修而坏在途中，不得不徒步推车，因此耽误了办案时间。

　　为了弥补警力短缺的状况，各派出所还不得不招收一些“协警”帮助办案。这些协警人员成分复杂，由于没有正式编制，他们的工资也只能从罚款中拨划。“这些协警很多是一些待业在家的干部子弟，他们并不是看重警察这个职业，只是找个地方管着别让他们学坏了。”一位民警这样评价说。

　　巨额的办案经费压力加之良莠不齐的警察队伍，一旦脱离约束，难免会出现各种为了自身经济利益而不惜违法的现象。麻旦旦“处女嫖娼案”就被认为是警察权力“寻租”的典型案例。

　　北京大学法学院教授贺卫方评论类似现象时说，有的警察和某些违法人员形成了一种食物链，违法的人从事不法行为与执法人员之间相互依存，从警察的角度讲他们需要有人违法，否则没得赚了，在这样一个过程中，有的警察甚至会人为地制造违法行为。

　　不罚款怎么办？

　　延安警察“不罚款”，办案经费由财政拨款制度推行后，立刻引起广泛关注。人们在期待这项新制度,能够在解决警察队伍存在的“执法经济”问题的同时，也带动延安警察风气的改变。

　　但宝塔区指挥中心主任李泽斌介绍说，400万元既要维持分局工作的正常运转又要保证公安队伍的建设发展确实有些困难。

　　凤凰派出所教导员李浩则告诉记者，400万元划拨到城市派出所，每个干警头上的经费是7000元，城郊派出所每人是5500元，而农村派出所是每人4000元。凤凰派出所有18名干警，划拨的经费将近14万元，这些经费只不过是往年开支的一半左右。而宝塔区公安分局局长高玉才也表示，“400万元经费确实不够，”他同时形容财政局的做法是“开天辟地”。“这在整个西北地区都是很少见的。”高说。

　　除了拨款不能满足正常的运作之外，新制度还面临着人们对其在法律上的合法性的质疑。记者在一份名为“关于对《延安公安机关执法质量考核评议实施办法》(实行)的修改意见”的文件上看到的表述是：“轻微违法案件的查处只纠违不罚款，情节恶劣、后果严重的予以行政拘留。”

　　“《治安管理处罚条例》中规定有三种处罚手段：警告、罚款、拘留。人为地取消罚款这种处罚手段在法律上并不是一个妥善的办法。”一位法学专家这样评论说。

　　而一名干警则举例说，现在处理一些案件本应该通过罚款解决问题，由于要执行“不罚款”制度，要么升级成为“拘留”，要么降格为“警告”了事，这显然都是不妥当的。

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