“村改居”社区该适用哪部法律

　　□ 陈丽平

　　今年，全国有21个省份将依照村民委员会组织法的规定，进行新一届村委会换届选举工作。村委会组织法是1998年11月4日由九届全国人大常委会第5次会议通过并于公布之日起施行的。这部法律实施以来，对保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，发挥了重要作用，受到国内外的普遍赞誉。但该法实施近7年来，随着经济和社会的发展变化，村民自治

也出现了一些新情况和新问题，有关方面呼吁，应对村委会组织法适时进行修改。本版从今天开始，推出“聚焦村委会组织法修订”专栏，以期在有关部门修订该法时能起到一定的参考作用。

　　从上个世纪80年代开始，随着城市化进程的逐渐加快，在我国城市周边地带，常常出现一夜之间村民委员会的牌子换成居民委员会、村民身份改为市民、乡村划分为城区的现象。这在错综复杂的城市化进程中成为一面特殊的“镜像”。

　　“村改居”后的社区居民，是按照居民委员会组织法规定的居民自治的规则管理，还是按照村民委员会组织法规定的村民自治的规则管理，目前法律还没有专门的规定。按说，其身份改为居民后，自然应按居委会组织法进行管理。但由于与之相配套的管理体制、管理方式没有及时出台，目前绝大多数“村改居”后的居民，仍然按照村委会的管理模式进行管理，使得“村改居”后原村民与新居民之间在管理上明显不同。这一问题，是我国城市边缘地带“村改居”后的社区治理普遍面临的问题，有的已经成为影响社会稳定的重要因素。

　　“村改居”后的城市社区

　　仍有实行村民自治的合理性

　　济南大学法学院教授高灵芝等最近就“村改居”问题进行了专题调研。他们认为，农村村民委员会成建制地转为居民委员会的，尽管这些社区已经具备了城市社区的外壳，社区内已经没有或基本没有农业用地，居民也基本非农业化，不再从事农业生产，他们的户籍也已经成建制地转为城市户口。但是，从社区社会基础和实践情况进行分析，“村改居”后相当长一段时期内仍有实行村民自治的合理性。

　　其理由如下：

　　一是从社区的区域范围、社会关系、社区利益相关程度、社区参与意识看，村民自治的实现条件没有变。征地、房地产开发和社区企业的发展所带来的经济利益，自然成了各利益主体，尤其是失地农民共同关注的焦点，也是矛盾的焦点，社区利益的相关性不但没有因城市化下降，反而增强，因之社区居民民主选举、民主监督、民主管理、民主决策的意识较之“村改居”前更强，热情更高，换届选举选民的参选率都在90%以上。

　　二是“村改居”自治主体基本没变。原村集体所有的生产和生活用地所有权性质也没变，仍为集体所有，这是“村改居”后社区的福利主源泉和利益关联点。同时，“村改居”后的居民，作为法定的市民仍不能完全享受到市民的待遇。如许多地方对“村改居”后的居民的贫困救助标准是按农村而不是按市民的最低生活保障标准确定的。“村改居”后的社区居民身份的自我认定也明显偏重农民身份。

　　三是从“村改居”社区的实践效果看，村民自治显示出较强的生命力。一些城市社区仍然挂着村民委员会的牌子，其余的社区尽管挂上社区居民委员会牌子，也是换汤不换药，都还依然使用着村民委员会公章。“村改居”后的社区居民委员会(或村民委员会)除了承担更多新的职责外，还必须管理原村集体经济。同时，村民委员会选举规则一直为“村改居”后的社区居民委员会换届选举所遵循。

　　实行居民自治将会使

　　农民失去基层直接选举权

　　中国社会科学院政治学所的田小红也认为，虽然城市基层组织冠名为居民委员会并且也实行居民自治原则，但的确与居民自治存在着天壤之别。在城市化的进程中，一般会将原村委会改居委会，可是，城市居委会的选举是非常不健全的，甚至可以说，城市居民还没有真正得到他们在居民自治中应该具有的选举权。在这种情况下，如果生硬地将村委会更改为居委会，就会使农民失去基层的直接选举权。这样，村民在变成居民的过程中，会有较大的政治失落。

　　高灵芝教授认为，“村改居”后，依法应按居民委员会组织法治理。但从社区社会基础和实践情况分析，“村改居”后的相当长时期内仍实行村民自治具有合理性，这就带来了“村改居”后按村民自治规则治理的法律合法性问题。

　　首先，是社区事务治理的合法性问题。村民委员会和居民委员会尽管都是基层群众性自治组织，但二者在工作职能、公共事务管理、执行的政策等方面存在着显著的差别。例如，在农村，村民委员会不仅承担着社区公共事务的管理，而且还承担着社区公共支出的责任。而在老城市社区，居民委员会仅承担着社区公共事务管理的责任，公共事务支出的责任，由政府承担。社区公共事务的支出，由社区集体经济承担，必然导致原居民利益的流失，损害原居民权益。

　　其次，居民委员会的法律身份与村民委员会公章的法律效力问题。“村改居”后的社区，从法律的意义上来讲，已经隶属于城市，应执行城市的政策。实行村民自治，则说明居民委员会尚有部分村民委员会的职能，涉及到村民委员会职责范围内的事务，只有用村民委员会的名义解决才合法，比如，土地转让、房屋出售等。居民委员会的法律身份与村民委员会公章法律效力存在冲突。

　　第三，换届选举的法律依据问题。“村改居”后的社区，面临着居民委员会的选举问题，那么，选举是依照居民委员会组织法还是依据村民委员会组织法选举呢？不同的法律依据，具有不同的法律程序。

　　由村民自治走向居民

　　自治法律应体现起承转合

　　毋庸置疑，乡村城市化是不可逆转的大趋势，“村改居”社区迟早将被纳入和融入城市体系，村民自治会逐渐走向居民自治，不过，这个过程的实现不可能一蹴而就，而将会是一个十分漫长的时期。

　　在这个漫长的时期，法律冲突如何解决？高灵芝教授认为，应尽快修改完善有关村民委员会组织法和城市居民委员会组织法等法律，明确“村改居”的社区居民委员会的职能定位和换届选举的有关问题。在此基础之上，建立一套具有起承转合功能的基层社会自治基本法规体系，协调村民委员会组织法与居民委员会组织法在村民向居民过渡中所出现的自治主体之间的矛盾关系和自治适用法律的冲突，以保障村民自治向居民自治的有序过渡和衔接，从整体上推动基层社会自治可持续发展。

　　田小红也认为，在目前情况下，不要过于急剧地改变村民自治的体制而代之以居委会体制。应充分尊重农民的愿望，允许农民自主地探索，通过他们多种途径的比较和试验，以他们能够接受的方式推进基层民主自治的进程。

　　据了解，民政部目前正就进一步规范撤村建居工作调研并将提出规范性意见。