秦淮河为何变清?南京社会公益项目市场化运作调查

　　新华社记者徐机玲、蔡玉高

　　古都南京，沿明城墙蜿蜒流淌的秦淮河，昔日曾藏污纳垢，污水横流。经3年综合整治，这里又重现碧水清波、两岸垂柳的秀美风光，赢得全城百姓和来自全国十运健儿的一片赞许。

　　联合国人居环境署执行主任安娜·迪蒂贝琼经实地考察认为：“秦淮河环境改善是政府财力、公共资源成功用于环境治理的榜样。”

　　作为社会公益性项目市场化运作的成功尝试，秦淮河治理工程为深化城市建设管理提供了有益的启示和借鉴。

　　关注民生：生态治理是城建之重

　　秦淮河是南京的“母亲河”。公元前472年，越王勾践筑城于秦淮河畔，自此两岸逐渐繁荣昌盛，孕育了灿烂的秦淮文化。古往今来，碧波荡漾、桨声灯影的秦淮盛景名扬天下，令无数游人神往。

　　然而，随着人口、经济的增长，秦淮河水质污染日趋恶化，河水变黑发臭；河道两岸凌乱的违章搭建，严重影响城市景观。1984年至2000年，南京采取“排涝与治污并重”的方针，全面整治横贯老城主城区、以夫子庙为中心的内秦淮河，显著改善了水质和沿河风貌。但自秦淮河上游至长江入江口，依傍古城墙绵延10多公里的外秦淮河，仍然是全市主要的排污河道，不仅面貌未改，污染更加剧。

　　“秦淮文化是南京人民的骄傲，但遭受污染的秦淮河却成了南京市民心中的痛！”南京大学包浩生教授告诉记者：“未整治前的外秦淮河水乌黑一片，不能吃、不能用，枯水季节成了臭河沟、垃圾场，难闻的气味使沿河老百姓夏天不敢开窗，两岸的房子也都是背河而建。”2002年1月8日，包浩生与南京大学10多位院士、教授联名向市政府建议：“加快规划、建设秦淮河风光带，发展秦淮河（全线）旅游。”许多南京市民也通过市长信箱、“两会”提案等多种形式，为治理秦淮河建言献策。

　　群众的强烈呼声和期盼，使南京市党政领导深刻认识到：城市水系的生态环境关乎民生大事，也是城市建设的重中之重。2002年底，在深入调研、科学规划的基础上，南京市正式启动对外秦淮河环境综合整治。

　　突破难点：公益项目市场化运作

　　秦淮河环境综合整治主要有水利、治污、拆迁以及景观和路网建设5大工程，涉及沿岸5个城区，是一项总投资达30亿元，需规划、水利、交通、环保、市政公用、文化等多个部门倾力协作的浩大工程。

　　“按传统思路，水环境治理等公益性项目应由政府出资建设，但依靠现有地方财力和管理模式难以支撑秦淮河整治工程的投资和建设。为此，南京市通过深化投融资体制的改革创新，优化城市资源配置，探索出一条公益性项目市场化运作的新路径。”据南京市建委主任陆平贵介绍，破解秦淮河整治的融资、建设难题主要有两项改革举措：

　　其一，利用政府的政策性资金，“用时间换空间”，以增量资本盘活存量资产。具体做法是以20年时限从全市每年新增污水处理费中提取一部分资金，以及部分划拨土地的收益为信用担保，获取银团贷款和个人投资委托贷款。同时积极争取国家水利专项资金，从而在不增加政府财政负担的情况下，筹措到一期工程的25亿元建设资金。

　　其二，实行项目法人责任制，由南京市城建集团组建的秦淮河建设开发有限公司为主体，承担整治项目的融资、建设、管理及运营。此举开拓了城市公共项目建设的新模式，使政府部门从繁杂的工程建设事务中解脱出来，降低了建设成本和管理费用，提高了工程效率。而项目公司在市场化运作中，利用政府提供的优惠政策和特许经营权，搭建起融资平台，并通过项目建设的公开招投标，加强了工程管理和质量，确保了项目的顺利实施。

　　秦淮河综合整治工程实施两年多来，顺利动迁了4356户居民和97家工企单位，完成拆迁面积38万平方米；改造防洪墙20公里；铺设污水截流管道25公里，截流大小排污口550个；在两岸种植绿地面积100万平方米。今年9月，如期实现一期工程目标的外秦淮河，水质从整治前的劣5类水提升为4类水，10多公里的河道碧波荡漾、垂柳依依。

　　生态建设：留下的不是包袱是财富

　　重现华灯映水、画舫凌波的秦淮美景，给南京市民带来了惊喜。“秦淮河现在水清了、有鱼了，鸟儿也飞来了，景色更美了！”70多岁的“老南京”陈大爷喜滋滋地告诉记者，近一个月来，许多人扶老携幼，专程来到秦淮河畔踏青赏绿，或登上画舫泛舟秦淮。

　　从武定门闸顺流而下，一路上可以欣赏到再现李白、杜牧、陆游当年在金陵写作的名篇佳作群雕“两小无猜”“牧童遥指”“登赏心亭”；也可在防洪墙浮雕上，看到生动简洁的“运动永恒”，气象万千的“南京新貌”，长达160米、展示600多年前南京民俗风情的《南都繁绘图》石刻，可与《清明上河图》媲美。

　　“具有显著经济、社会和生态效应的秦淮河治理工程建成后，给城市管理留下的不是包袱而是不断产生放大效应的财富。”南京市发展和改革委员会副主任程晓蔚说：“传统的城建思路是‘有多少钱办多少事’，秦淮河治理的运作模式则突破了这一传统观念和旧体制的束缚，通过政府的政策支持和城市资源的优化配置、有效经营，解决了融资难题。”

　　秦淮河环境综合整治成效受到联合国人居环境署的关注，先后4次来南京实地考察并予以好评。对此持认同感的亚洲银行，新近向秦淮河综合整治二期工程投放了1亿美元贷款。