我国循环经济立法的现状及评价

　　“循环经济”一词，引入我国较晚。但是，与循环经济有关的一些理念，与发展循环经济有关的一些实质性的内容，在我国早已有人做过研究，在政策和法律方面也有过一些规定，这些都是我国现阶段进行循环经济立法的有利条件和基础。

　　一、我国发展循环经济立法的历史和现状

　　我国在20世纪70年代开始注意用政策和法规手段推动环境保护和资源的综合利用、循环使用等工作。早在1973年第一次全国环境保护工作会议上，原国家计划委员会拟订的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出努力改革生产工艺，不生产或者少生产废气、废水、废渣；加强管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，国务院又批转了原国家经济委员会起草的《关于加强资源综合利用的若干规定》，对企业开展资源综合利用规定了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录，使企业一目了然。该规定的公布实施，有力地促进了我国资源综合利用工作的开展。资源的综合利用，实际上就是今天我们所称循环经济的内容之一。

　　现行《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》对污染的预防均有一些规定，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对资源回收利用则有更为明确的要求。然而，上述法律文件还不能称之为循环经济法律规范。

　　1996年8月，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中规定:所有大、中、小型新建、扩建、改建的技术改造项目，要提高技术起点，采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1997年4月，国家环保局制定并发布了《关于推行清洁生产的若干意见》，要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策，以便更有效地促进清洁生产。1998年11月，国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》明确规定:工业建设项目应当采用能耗物耗少、污染物排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革若干问题的重大决定》明确指出:鼓励企业采用清洁生产工艺。在国务院机构改革过程中，有关环保产业和清洁生产的职能在新一届政府的各部门中做了重新划分，把如何解决经济发展与环境保护的协调问题作为一个重大问题来对待，国务院综合部门对此负有重大责任。

　　2002年6月29日，《中华人民共和国清洁生产促进法》获得通过，于2003年1月1日起施行。这是我国第一部以提高资源利用效率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律规范。该法的公布实施，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，是可持续发展的历史性进步。

　　此外，我国一些地方和部门在发展循环经济的法规和规章方面做了不少有益的探索。例如，原国家经贸委1999年发布了《关于实施清洁生产示范试点的通知》，选择北京、上海等10个试点城市和石化、冶金等5个试点行业开展清洁生产示范和试点。作为试点单位的陕西省、辽宁省、江苏省、山西省、沈阳市等省市相继制定了地方性清洁生产法规和政策。陕西省环保局和省经贸委联合下发了《关于积极推行清洁生产的若干意见》，提出将部分排污费返回给企业用于开展清洁生产审计；辽宁省政府制定了《关于环境保护若干问题的决定》，明确要求各地区要将排污收费总额的10％以上用于清洁生产试点示范工程；江苏省政府发布了《关于加快清洁生产步伐的若干意见》，从立项审批、资金扶持、信息支持、科研推广扶持等10个方面制定了具体的清洁生产优惠、扶持政策。辽宁省还率先制定了在全省发展循环经济的计划。上述地方性清洁生产法规和政策的实施，不仅为本地区推行清洁生产提供了法律依据和保障，也为国家《清洁生产促进法》的制定奠定了理论和实践基础，使该法更具先进性和可操作性。

　　二、对我国循环经济法律的若干评价

　　1.我国循环经济法律的积极作用

　　我国循环经济法律在实践中已经发挥了积极的作用，为我国企业提高资源利用效率、加强清洁生产和废物回收利用工作，提供了法律和政策上的依据和支持，企业和个人依据这些法律和政策也确实得到了一些经济利益上的实惠，这在客观上有利于污染的预防。如辽宁省、上海市、北京市等政府依法在本辖区全面推行清洁生产，均取得了明显的经济和环境效益。

　　2.存在的问题

　　我国的循环经济立法从总体上看还处于初步阶段。我国虽然有了一些关于污染预防、资源综合利用的规定，有的环境法律法规中也规定了一些关于循环经济的内容，甚至在一些法律条文中也有发展循环经济的规定，但是从总体上看，还是初步的，对全局有重大影响的实质性内容的规定并不是很多。与此同时，我国在发展循环经济方面仍有不少法律上的空白。例如，发展循环经济涉及财政、税收、金融、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训与企业经营等方面，同时涉及包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，需要制定法规或者规章的任务很多很重，有许多法律上的空白需要填补。因此，我国的循环经济立法总体上还处于初步阶段，我们对此要保持清醒的头脑。

　　已有的关于发展循环经济的立法质量有待于提高。从目前的实际情况看，我国关于发展循环经济的立法思路并不是很清晰；已有的一些规定也比较原则笼统，可操作性不够强；若干相关的法律之间还存在着不够协调等问题。立法质量不高的原因，除了《清洁生产促进法》本身比较原则外，还有一个更大的问题，就是有关的配套措施不到位。对于我国这样一个人口众多、幅员辽阔、各地发展情况很不平衡的国家来说，法律公布后立即制定实施条例或者实施细则是十分重要的。因此，实施细则与法律不配套的问题必须抓紧解决。

　　有关法律的修改工作跟不上需要。发展循环经济，与传统环保理念中的末端治理有着根本的不同。现行有关的环境法律法规中的一些制度，已不能适应新形势下污染防治和发展循环经济的需要，需要引起立法机关高度重视，在立法理念、立法决策、法律实施等方面采取坚决措施，进行大胆的变革，以便不失时机地将修改不合时宜的法律列入立法议程。

　　(作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任)