循环经济单项立法研究与实践

　　我国是一个区域发展不平衡、城乡发展不平衡、行业发展不平衡的大国，循环经济立法不仅要中央和地方两个层面推动，而且要在基本法和单项法两个层次探索。一方面要积极展开循环经济基本法的立法研究，一方面要积极展开相对成熟的循环经济单项法的立法实践。目前，我国循环经济立法研究与实践的一个重点领域就是《清洁生产促进法》。

　　一、我国清洁生产立法的研究与实践历程

　　我国的《清洁生产促进法》对清洁生产的具体含义和要求做了明确规定，即:不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

　　清洁生产对于生产过程而言，包括节约资源、能源，减少废物的排放量，降低污染物的产生和有害性；对于产品而言，旨在减少产品运动周期对资源和环境所产生的负面影响。清洁生产的基本目标是实现清洁的能源、清洁的生产过程、清洁的产品，避免重蹈发达国家“先污染、后治理”的覆辙，实现经济效益与环境效益的共赢。

　　清洁生产首先是从工业生产领域开始实施的，但并不仅限于该领域。从世界各国清洁生产的发展历程来看，在工业领域的清洁生产取得了巨大成效以后，清洁生产从生产清洁向产品清洁延伸发展，这意味着清洁生产已经从生产领域扩展到消费领域，从对有形产品的关注，延伸到对无形产品——服务的关注，进而涵盖社会所有经济活动。从宏观经济规划和管理方式看，原本着眼于污染预防的措施和手段已经转化为抓源头的资源利用，通过促进物料的再循环，推进生产的非物质化进程。一些国家甚至提出了物耗、能耗零增长，污染物零排放以及废物零填埋的奋斗目标。许多国家在比较短的时间内，制定了大量的推行社会化清洁生产、循环经济的法律、政策，并认真加以实施。

　　我国是从1993年开始在工业部门推行清洁生产的。1994年，我国政府发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，其中明确提出，要“重点开发清洁技术，大力发展可再生和清洁能源”，“大力推广清洁生产工艺技术，努力实现废物产出量少量化和再资源化，节约资源、能源，提高效率”，“生产绿色产品”等，明确规定清洁生产与可持续发展的相互关系。

　　我国关于清洁生产的实践活动，可以大致划分为四个阶段:

　　第一阶段为准备阶段(20世纪80年代至1993年10月)。20世纪80年代，我国政府确定环境保护是一项基本国策，并提出“预防为主，防治结合”、“谁污染谁治理”等一系列环境保护原则，制定和修改《环境保护法》，确定“新建企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术”。由国家环保局组织工业企业开发无废、少废工艺，在一些企业中进行试点等。

　　第二阶段为试点示范阶段(1993年10月至1999年5月)。1993年10月，当时的国家环保局、国家经贸委在上海召开了第二次全国工业污染防治会议，确定了清洁生产在我国环境保护事业中的战略地位，在全国范围内逐步推行清洁生产。与此同时，国家制定修改了部分法律、法规，对全过程控制和清洁生产做了较为明确的规定。

　　第三阶段为大力推进阶段(1999年5月至2002年6月)。1999年5月，国家经贸委选择北京、上海等10个试点城市和石化、冶金等5个试点行业开展清洁生产示范和试点。这使清洁生产得到进一步发展，表现为:清洁生产已经从企业层次进一步拓展；从企业的节能、降耗、减污，上升到更大范围的生态化。在清洁生产的组织方面，通过政府的主导作用，使清洁生产迅速得到社会的认可和接受。2002年6月，全国人大常委会公布了《清洁生产促进法》，标志着我国清洁生产工作进入法制化、规范化的发展轨道。

　　第四阶段是全面实施《清洁生产促进法》阶段(2003年1月以后)。随着《清洁生产促进法》的公布实施，清洁生产成为我国发展循环经济、实现可持续发展的核心内容，将会引导产业结构、产品结构、能源结构向环境友好方向发展，不仅提高了我国的国际形象，而且大大增强了我国产品的国际竞争力。

　　二、《清洁生产促进法》的立法目的和适用范围

　　《清洁生产促进法》的立法目的与我国环境污染防治立法的目的基本一致，但比相关环境法更具先进性，因为它体现了可持续发展的时代要求。

　　《清洁生产促进法》的适用范围是以联合国环境规划署对清洁生产的定义为主要参考确定的，包含了全部生产和服务领域。该法之所以这样规定，一是因为目前国内外对清洁生产的认识已经突破了传统的工业生产领域，农业、服务业等领域也已开始推行清洁生产；二是该法规定的政府职责是以支持、鼓励措施为主，这个范围宜宽不宜窄；三是由于清洁生产的推行是一个渐进的过程，法律应当为其未来的发展留下空间。

　　考虑到法律的可操作性，该法着重对工业生产领域的清洁生产推行和实施做了具体规定，对农业、服务业等领域实施清洁生产只提了原则性要求。对于公民个人在生活领域如何清洁消费产品的问题，法律没有涉及。这样的规定，既可以满足当前工业等领域推行清洁生产的迫切需要，也可以为今后在其他领域推行清洁生产提供必要的法律依据和活动空间。

　　为了有效地推行清洁生产，除了加强宣传、提供必要的技术支持以外，还应当对实施清洁生产者给予多方面的鼓励，同时对少数应当采取清洁生产措施而拒不为之的企业给予处罚。该法法律责任一章对企业不履行法定义务的行为规定了相应的法律责任，但是从总体看，法律责任的内容较少，这是由于《清洁生产促进法》的特殊性质决定的。

　　(作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任)