应重视排放标准的环境法规效力

　　周扬胜 张国宁 郑晓宇

　　因为企业在生产过程中难以避免污染物排放行为，为了防止企业将内部成本转移给外环境、平衡企业之间的排污权，代表公共利益的政府必须对排放污染物行为进行控制，进而产生了污染物排放标准。它表征的是污染源对环境作用的外特性指标，要求污染源采取连续的污染物排放削减技术措施，对污染物排放行为实行具有法规约束力的技术强制手段。

　　一、污染物排放标准基本原理和正当性

　　污染物排放标准是为达到环境质量标准，保护人体健康和生态环境，基于环境质量标准和技术经济条件，而对污染源排放的污染物数量、浓度和排放方式等其他表征污染源环境特性指标所做出的限制性规定。它是判别排放污染物行为是否合法的基本依据和法定标准。这种标准已经成为世界通行的控制污染源排放的法律规范。这是实施环境质量标准的一项战略性技术强制手段，其作用在于直接控制污染源，限制其排放的污染物，从而达到防治环境污染的目的。

　　从本质上讲，污染物排放标准是国家环境法律、法规的量化和技术指标体现，是环境执法和管理工作的重要技术依据。因此，污染物排放标准是国家环境保护法律体系的重要组成部分，具有与环境法规一样的强制约束力和行政指导作用。因此，必须在污染物排放标准制定、修订和实施过程中强调其作为环境法规的法律地位和效力。制定污染物排放标准就是环境立法，超标排放污染物就是违反环境法规，要对违法者课以行政、民事和刑事的制裁。

　　由于污染物排放标准的环境保护法规特性，其制定主体、标准体系以及超标行为的法律责任等方面均不同于产品质量标准。制定污染物排放标准必须由法定机关按照规定的程序进行，法定机关以外的其他任何单位无权制定污染物排放标准。我国现行的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中均明确规定，由国务院环境保护行政主管部门和省级人民政府根据环境质量标准和经济技术条件制定污染物排放标准。

　　二、提高污染物排放标准制定方法的科学性

　　1.指标设计

　　为体现市场公平和控制污染的效率原则，要根据污染源生产率与污染物排放之间的不同关系，选择表征参数。

　　多数情况下，污染源的生产率与所排放的污染物量相关，一般以排污设施单位生产率的污染物排放量为指标，称之为排放率(emissionrate)。例如，生产一吨纸排放多少公斤COD，汽车行驶一公里排放多少克NOx。在能够有效防止稀释或能够对稀释效果进行折算时，也可以将排放率简化为废气或废水中污染物排放浓度。

　　当生产率与排放量无相关性时，也常采用浓度指标。当单位采用排放率或排放浓度不足以控制污染源排放时，可以同时选择排放率和排放浓度。

　　有时为了简化对成千上万个污染源排放进行监测的工作，也可以规定只要安装并正常运行达到一定净化效率的设备，就视为符合排放标准。当污染源产生的规律无法掌握时，可以采用去除率作为指标。

　　以数值表达的标准是污染物排放标准的主体内容，表现为可经检验监测证实的技术数量化强制性要求。当难以或不宜采用数量化方式对排放行为过程进行管制时，也可以制定文字规范性工艺操作标准。

　　2.以控制技术为基础制定国家排放标准

　　排放标准应当指标科学、技术可行、实施成本公平合理。确定排放限值的基本依据是以技术为基础，在考虑惯例生产工艺时，采取适当的污染预防和清洁生产措施，并采取末端污染物削减技术时达到的排放水平就是排放限值。由于生产工艺、污染预防措施和末端削减技术的分散性，确定排放限值时，应对技术进行归纳和综合，概括论证出不同的技术选择方案。因技术选择往往和企业经济成本有关，所以在确定排放限值时还应进行环境成本分析。

　　由于新老污染源生产工艺有差异，可能采取的处理技术也不同，所以应区别新老污染源分别制定排放标准。

　　3.分行业和生产工艺制定排放标准

　　不同行业产品的生产工艺不同，所以，一般按照行业或工艺类别制定排放标准，不同行业之间很难比较排放行为的公平性。

　　4.产品的环境技术法规

　　排放污染物的行为主要出现在产品生产过程中，但有些产品在使用过程中会排放大量的污染物，或使用废弃后难以处置，构成了重要污染源。这类产品具有明显的使用功能和环境污染双重特性，应当对这类产品制定污染物排放标准或污染物含量控制标准，对其进行环境管制。当某类产品使用过程产生的环境污染程度与此产品或其他产品的生产过程污染可比时，就要制定排放标准即产品的环境技术法规。

　　(作者单位:国家环保总局环境标准研究所)